Se puede decir que la efectividad militar que posee un Estado está determinada por la habilidad y soltura que tienen las distintas fuerzas organizadas para llevar a cabo las misiones que se le han asignado a su instrumento armado. Su propia habilidad para desarrollar estas misiones va a estar condicionada por como se hayan organizado las distintas políticas publicas en Defensa Nacional para otorgarle al instrumento militar sus capacidades, tamaño, armamento, doctrina y entrenamiento. En misma sintonía, las propias políticas emanadas por las autoridades civiles para organizar a su aparato defensivo van a ser el producto de distintas pulsiones administrativas y de gestión determinadas por los lineamientos políticos que estén aglutinados dentro de una gran estrategia para la defensa (Szayna, y otros, 2007).

Las políticas institucionales, entre ellas las políticas militares y de defensa, son un ámbito de colisión y confluencia de diferentes intereses grupales que tiñen con sus necesidades y pretensiones como estas acciones de gobierno van a ser instrumentadas y financiadas. Al haber contienda de poder entre distintos sectores, el ámbito de las políticas institucionales se torna estratégico, llevando a que los actores en pugna procedan de manera racional para llegar a decisiones optimas sobre el contenido que se dirime. Dentro de este conflicto social para posicionar intereses, un concepto aparece como central para definir y moldear la actitud de los funcionarios públicos sobre aquellas necesidades que surgen tanto de la opinión pública como de los diversos clivajes que la integran: la agenda.

La agenda, como constructo social, es una noción que abarca aquellos temas de diferente relevancia que son rescatados o instalados por los medios de comunicación y que implican a la postre la percepción e información que la opinión publica va a tener sobre diferentes hechos de envergadura.

Dentro de este ámbito comunicacional son impuestos intereses sectoriales, cargando de importancia o irrelevancia distintos temas que operan como insumo para captar la atención del poder político, actores fundamentales para modificar o alterar el curso de la realidad de un sector determinado.

La agenda, como centro de conflicto, se construye a través del posicionamiento de problemas o cuestiones que llaman la atención seria del gobierno como asuntos para construir acciones de políticas públicas. Entendiendo que la atención del poder del Estado es limitada, el proceso de formación de agenda intenta captarla promoviendo aquellos intereses o preocupaciones del público, compuestas de diferentes creencias y valores, con la intención de llevar a que el gobierno central produzca las políticas públicas necesarias para satisfacer las necesidades del sector. La agenda no implica solamente un ámbito de posicionamiento de intereses, sino de definiciones, las cuales “sirven a la vez para encuadrar las elecciones políticas posteriores y para afirmar una concepción particular de la realidad” (Elder & Cobb, 1984).

La Defensa Nacional no es un ámbito esquivo a estas definiciones, constituyéndose también como un espacio donde la agenda actúa -o por lo menos intenta hacerlo- motivando la pugna de intereses sectoriales internos y externos que observan distintas ontologías sobre la problemática del sector.

 

La Agenda y la Defensa nacional

 

La Defensa Nacional, en el espectro de la Gran Estrategia Nacional, ha sufrido grandes transformaciones en las ultimas décadas. Los cambios por los que ha transitado el conglomerado de fuerzas y recursos que hacen a la defensa han sido el fruto de políticas publicas que por medio de la acción o la omisión han determinado el complejo estado en el que se encuentra. Con grandes limitaciones los asuntos relativos al ámbito no han sabido penetrar -o lo han hecho con grandes limitaciones- la agenda mediática y gubernamental por lo tanto sin haber despertado entonces definiciones contundentes por parte de los gobiernos. En una gran proporción, la realidad del sector ha sido marcada por una omisión estatal que ha sellado a que la política militar quede disociada de otras políticas de estado, como ser la política exterior, científica y económica. En función de esto, la transformación de los asuntos relativos a la Defensa Nacional han sido producto de los efímeros intentos de llegar a posicionarse en agenda, no llegando a producirse un interés legitimado en la opinión pública, lo que transitivamente ha contribuido al estado de deterioro en el que se podría encontrar el instrumento militar de la Nación.

La dificultad en el posicionamiento en agenda ha implicado una seria limitación para promover el interés del sector dentro del arco político. Entendiendo que el ámbito natural para dirimir los asuntos políticos es el institucional, el sector castrense se muestra como un ente sin poder comunicacional que despierte interés contundente tanto de la propia sociedad como de los representantes políticos de la misma. Relativizando su propio interés y perdiendo posicionamiento, la búsqueda de consensos necesarios para generar políticas de estado dentro del sector han colisionado con eventuales medidas de coyuntura que no han consolidado a que las necesidades del sector muten en intereses que puedan penetrar la agenda.

Es importante remarcar que la imposibilidad de los temas de defensa de ingresar en agenda ha condicionado su peso específico dentro del ámbito institucional, perdiendo capacidad o poder de negociación frente a otras agendas gubernamentales que si han podido llevar voz para motivar cambios o transformaciones dentro de sus problemáticas. Esta relación entre ausencia de agenda y estado del actor determina a su vez la necesidad de este ultimo de aunar consensos internos para alcanzar un poder persuasivo eficaz frente al mundo exterior del ámbito y que su agenda se posicione frente a otras en ámbitos institucionales.

Es importante aclarar que los actores principales centrales que hacen al mundo de la Defensa Nacional buscan, como cualquier otro grupo, el soporte de la opinión publica y la legitimidad de la sociedad al momento de solicitar atribuciones, limitaciones, recursos, roles y misiones. Cuando existen colisiones de intereses o un divorcio de opiniones entre los distintos actores principales, incluyendo académicos, expertos y los propios militares, la puja interna es volcada en los medios de comunicación, gacetillas internas de las instituciones, foros y academia, con la intención de buscar el apoyo externo a una determinada posición ontológica (Szayna, y otros, 2007).

En virtud de esto es importante determinar si ha habido una lectura clara por parte del mundo de la Defensa en nuestro país de la propia opinión de la sociedad para poder captar su apoyo y lograr posicionar intereses que se conviertan en promotores de cambios. La sociedad argentina ha transitado modificaciones estructurales en cuanto a tendencias de pensamiento, de cultura y de actividades. La uniformidad ha pasado a tranformarse en una fragmentación de opiniones mas individualistas y menos disciplinadas. Las instituciones tradicionales como la familia, iglesia y claustros educativos han mermado su capacidad de influencia en los individuos, lo que determina que las instituciones militares también observen un desafío cada vez mayor para captar apoyo social que sirva como moneda de cambio política para poder negociar avances para el sector.

Como corolario, con un apoyo más difícil de conseguir, las posibilidades de modificación de la realidad se limitan. Sin el apoyo público o político a las fuerzas armadas, el entendimiento de sus necesidades decrece, llevando a la postre a un desgaste sobre sus capacidades y efectividades. La composición de sus filas recibe a su vez el efecto de esta falta de interés: la incorporación y retención de militares disminuye, motivando una salida de personal -sobre el cual el Estado ha invertido cuantiosas sumas en su preparación- el cual termina optando por opciones mas ajustadas a sus necesidades (Szayna, y otros, 2007).

No solamente el recurso humano termina siendo presa de la falta de posicionamiento en agenda o de la dificultad de creación de interés legítimo, sino también el recurso material para poder llevar a cabo una misión efectiva. La ausencia de agenda publica en Defensa ha acompañado su propia limitación presupuestaria global y su disminución instrumental.

Si bien tomado erróneamente como medida de “control civil” al ámbito militar, los recortes de recursos monetarios en las arcas de las instituciones militares han sido mas producto de una huida de la defensa de la agenda pública que de una intención de los sucesivos gobiernos para recortar funciones dentro de la órbita castrense.

Fuente: elaboración propia sobre la base de información de SIPRI, Banco Mundial, y Leyes de Presupuesto.

 

Estos numeros dan luz sobre los diferentes contextos politicos, sociales y económicos, y como estos han potenciado o reducido el valor económico de las arcas militares dentro del producto total anual del pais. A razón de esto, se vislumbra claramente la importancia que se le ha dado al sector desde el retorno a la democracia, mostrando como la caida abrupta de fondos terminó por hacerlo colapsar.

Fuente: elaboración propia sobre la base de información de SIPRI.

 

Como efecto colateral de la dismunución de fondos de las arcas federales a las partidas para el Ministerio de Defensa, los gastos destinados a adquirir material moderno para dotar al instrumento militar se derrumbó. A lo largo de los ultimos años, y pese a pequeños esfuerzos para posicionar la obsolecencia de medios y los efectos tragicos que esto conlleva para el personal que los debe operar, las Fuerzas Armadas en el país no lograron revertir la situación.

La perdida de importancia al ambito soslayó durante decadas la ausencia comunicacional de la realidad militar llevando al sector a una perdida de rumbo en cuanto a su mision primaria, la preparación para la guerra, y un esfuerzo superlativo para posicionarla mas abiertamente en la sociedad a la que debe proteger por medio de las misiones secundarias, tales como la ayuda ante catastrofes, apoyo logistico a fuerzas de seguridad y apoyo en misiones de paz, etc.

Con la brujula dañada, el instrumento militar fue objeto de análisis de una comunidad epistemica que avanzó en su organización con la intención de darle un nuevo ethos. A mitad de la década del 90, Thomas Scheetz (1995) sostenia que “en la Argentina el gasto militar no aporta (ba) nada a la defensa. Una reforma de sus fuerzas armadas es ineludible dado el rapido aumento en costos de armas y retiros, en la medida en que los paises en desarrollo no pueden financiar un aparato militar al estilo de los paises avanzados. Junto con las posibles reformas politicas habria que plantear un despliegue mas defensivo, en la linea de la conocida defensa no-provocativa”.

La praxis hacia el sector durante este periodo se concentró en los mencionados recortes presupuestarios y de material apoyados por un framing[1] comunicacional negativo para el ambito militar. Hay que contemplar que los ejes comunicacionales que mas impacto mediatico han generado en la opinión pública durante esta década se concentraron sobre los hechos relacionados al Caso Carrasco, la venta ilegal de armas a Ecuador y Croacia, la explosión en Rio Tercero.

La siguiente década la irrelevancia comunicacional fue suplida por una embestida del poder central sobre las instituciones militares a razón de una necesidad de controlarlas. Diamint (2008) mencionaba durante este periodo que “Argentina es sin dudas el que hizo las revisiones mas profundas y los cambios mas notables para avanzar en el control civil democrático de las Fuerzas Armadas. Es también el país que dio mas pasos en la tarea de hacer de la política de defensa una política publica decidida por el Poder Ejecutivo, con aportes tanto del Congreso como de la comunidad académica”. Lo cierto es que, mientras languidecía el rol del militar, su capacidad instrumental y su financiamiento, el enfoque mediático al que ha llegado la Defensa Nacional durante estos años se subsumió en una diatriba ideológica que lejos estuvo de asignarle capacidades para que sus funciones se eficientizaran.

Durante los últimos años se ha vislumbrado un cambio en cuanto a la instalación de la agenda del sector. Prácticamente no hubo un solo medio de noticias o tribuna académica que no haya avanzado con diagnósticos y propuestas en relación con el ámbito de la Defensa Nacional. Si bien aplaudible, el contexto en que esto surge no hace mas que demostrar el estado de abandono en el que se encuentra el instrumento militar. La tragedia del ARA San Juan acaecida el 15 de noviembre de 2017 con la perdida de 44 militares en el Mar Argentino, copó durante mas de un mes las tapas de todos los medios de noticias. Entre las palabras de expertos, la voz de la Justicia Federal fue la que terminó por desnudar la realidad del sector. El fiscal Jorge Di Lello promovió un expediente judicial para buscar responsabilidades por el deterioro de las Fuerzas Armadas en el país a sabiendas de que “no hay submarinos en condiciones de navegar, la mayoría de los aviones están fuera de servicio y no hay un solo avión de combate en vuelo, tampoco hay municiones suficientes para el mínimo entrenamiento exigible y la mayor parte de los vehículos rodantes no tienen permiso para circular por la calle: no pasan la verificación técnica”[2].

Con una agenda un poco mas activa en la actualidad en función de la tragedia del ARA San Juan, las Fuerzas Armadas y otros actores persisten en posicionar su problemática con la intención de hacer cambiar la realidad de sus instituciones. Es importante avanzar en algunos conceptos para determinar como se construye el interés y quienes pueden ser sus promotores en el ámbito.

 

La construcción de interés

 

Mencionamos al comienzo de este trabajo que la comunicación es un ámbito de conflicto en donde diversas opiniones entran en pugna debido a la carga de intereses en su mensaje. Estos intereses, construibles, son buscados por cualquier ciudadano y colaboran con la propia estabilidad y legitimidad de las políticas públicas que tome un gobierno. También sostuvimos que en la medida en que las decisiones tomadas sobre un determinado sector, la eficiencia en el funcionamiento del mismo estará ligada al apoyo que exista del publico sobre las medidas tomadas y a tomarse.

La Defensa Nacional, al ser una problemática de las ciencias sociales, es dominada por la misma lógica de legitimidad en el marco de un sistema democrático. Por lo menos una gran proporción de la sociedad debe atender a los eventos que surgen de este ámbito apoyados por información a nivel federal y local suministradas tanto por el gobierno como por los medios de comunicación masiva. Es así como los intereses construidos tanto desde el espectro comunicacional de la opinión publica como de aquellos volcados hacia la misma terminan consolidándose como insumos a la hora de tomar decisiones racionales en esferas institucionales (Visser, Holbrook, & Krosnick, 2007).

Cualquier política de defensa es sostenida en el tiempo en función de la interacción existente entre el militar y el civil, haciendo relevante en la construcción de intereses las relaciones civiles-militares que existan en la sociedad. El poder y la legitimidad en la construcción y diseño de políticas publicas va a resultar de la aprobación que exista de la opinión pública, siendo las medidas impopulares o negativas motivo por el cual la sociedad a través de sus representantes buscará medidas o respuestas (Szayna, y otros, 2007). Es entonces observable como una regla fundamental en el estado de derecho que se basa en el acceso a la información de la población, o la accountability, se torna central a la hora de crear intereses políticos que incidan en los funcionarios del poder legislativo.

De la mano del poder de la opinión publica para posicionar un interés en esferas gubernamentales, los medios de noticias e incluso la academia se convierte en otro vector estratégico fundamental para captar la atención del gobierno.

McCombs y Shaw (1972) consideran central el rol de creación de noticias en la dinámica de la opinión pública. Mencionan que los medios tienen un papel fundamental en función de la difusión de información e ideas acerca de las alternativas políticas existentes en una forma simple para ser comprendida por las masas o audiencias. Utilizando un mensaje simplificado, influye sobre el debate publico estableciendo una agenda social que repercute en la relevancia que le da un gobierno sobre determinados asuntos tratados. Es la dinámica de la opinión y los medios los que elevan pedidos a las instituciones, llevando a que este dúo se convierta en un móvil condicionante sobre las políticas públicas que surjan.

Para concluir este breve análisis, hay que considerar que los medios de comunicación permiten conocer la realidad de la situación de cualquier ámbito, siendo la Defensa Nacional uno que ha perdido el rumbo en el posicionamiento de la opinión pública. Cohen determinó brillantemente que en la sociedad de masas “si no vemos una historia en los diarios (o la escuchamos en la radio o la televisión), por lo que a nosotros respecta, no ha sucedido efectivamente”[3].

El rol del militar durante las últimas décadas, y según esta lógica comunicativa, no ha existido.

Resulta fundamental avanzar en un consenso global entre la defensa y la opinión publica para efectivamente llevar transformaciones positivas en el sector.

 

El rol de los promotores

 

Los militares, actores centrales junto a los políticos para el diseño de políticas publicas en defensa, vienen considerando el uso de los medios de comunicación desde que estos han surgido. En un principio como vectores de propaganda, hoy con el auge informativo y la hiper conexión, se han tomado como un instrumento para persuadir y llegar a millones de personas al mismo tiempo. Si bien es verdad que la difusión de información por parte del militar colisiona con la naturaleza secretista que implican las operaciones castrenses, no es menor el dato que las instituciones han avanzado en las relaciones con el periodismo para hacer llegar al público información sobre la realidad del sector (Serrano & Lopez-Lopez, 2008). En nuestro país sucede algo parecido, aunque con matices.

El desarrollo de las comunicaciones entre militares y periodistas o académicos es al día de hoy limitado en la Argentina. Persiste el tabú de comunicar a la sociedad civil por miedo a la reprimenda.

En el país todavía no se comprende que los medios son un canal fundamental para reivindicar la misión a la comunidad que poseen las fuerzas. La información acerca de su realidad implica la posibilidad de abrir el juego democrático para que las soluciones a su ámbito lleguen. Es a través de la agenda que se construye opinión y se incide sobre la percepción de la sociedad, logrando de esta forma alcance a espacios de poder administrativo o de legislación quienes son naturalmente los órganos para ejecutar políticas.

Consideremos a quienes son los principales promotores en la dinámica comunicacional de la Defensa Nacional, quienes se constituyen como vectores informativos para posicionar interés y definir políticas:

 

Actores internosActores externos
Personal militarSociedad civil
Funcionarios en la órbita de DefensaMedios de Comunicación
Grupos de presión (familias, otras instituciones y proveedores en actividad o potenciales)
Academia

 

 

Naturalmente la instrumentación y definición de las políticas públicas sobre Defensa Nacional parten desde la orbita institucional personificada en los actores gubernamentales civiles, quienes a su vez pueden ser promotores internos de intereses basados en plataformas de gobierno, ideología o practicidad de gestión frente a diferentes contextos. Estos, a su vez, son nutridos de requerimientos por parte de otros grupos internos o externos al mundo de la defensa, quienes promocionan sus intereses en la agenda militar con la intención de posicionar su ontología frente a otras.

El grupo integrado por el personal militar se ubica como uno de los esenciales a razón de que son los conductores del instrumento militar de la Nación. Pese a que sobre ellos se encorceta su capacidad de coacción y se instrumenta un control civil sobre su dinámica de grupo, estos no dejan de ser el canal comunicativo más verosímil sobre la realidad que los acobija. Es importante recalcar que resulta fundamental acotar la brecha civil-militar para que el mensaje entre los diferentes grupos se lea bajo mismos parámetros culturales y valorativos.

Por otro lado, como actores externos, se sitúan tanto el publico como los medios de comunicación quienes se posicionan como canal y destinatario del mensaje. Como hemos mencionado anteriormente, la dialéctica medio-opinión publica es la que legitima o no el posicionamiento de un interés determinado y la construcción posterior de una política publica que se aboque a una determinada realidad. Ambos actores son los necesarios para que el rol y el significado del militar se consoliden y ponderen en un contexto comunicacional en donde las individualidades tienen un peso mayor que en otras épocas.

Hemos posicionado por otro lado como actores intermedios tanto a la Academia como a otros grupos que intervienen en la vida y organización militar, sean proveedores del Estado Nacional, quienes intentan posicionar intereses transables, familiares, quienes se constituyen como una posible voz entre las limitaciones comunicativas del militar, credos y otras instituciones culturales, etc.

La Academia, la cual incluye todas las instituciones educativas que aglutinan al personal civil y al militar, actúa como un ámbito ideal para posicionar intereses comunes de ambos mundos. La sociedad científica, por medio de las disciplinas resulta un insumo determinante para conectar la opinión y la construcción de políticas publicas en defensa. Tiene un rol de fomento para el desarrollo de ideas y practicas que mejoren la realidad del sector y se funden en políticas publicas que sean rescatadas por las instituciones con responsabilidad de gobierno.

Mencionados los actores centrales que participan en la dinámica comunicacional de construcción de intereses para el sector castrense, es importante hacer algunas consideraciones.

Si partimos de la idea de que la problemática militar en nuestro país tiene como una de sus aristas el posicionamiento en agenda, es determinante señalar entonces que la carga también recae sobre los propios actores mencionados.

La falta de construcción de interés y de instalación de agenda puede verse como una limitación importante de los actores para ejercer presión legitima dentro de las reglas del sistema democrático, para generar capacidad comunicacional entre ellos mismos o por falta de practica para ejercer influencia en el terreno estratégico de la opinión.

Los actores no han podido llamar la atención sobre el estado de la Defensa Nacional o si lo han hecho, no han generado reacciones en la sociedad que legitimen reclamos legítimos institucionales.

Sin la construcción de un interés que se haya plasmado en una agenda tratada consensuadamente con la opinión pública, los actores se han vuelto inútiles para revindicar sus necesidades.

 

Desafíos y conclusiones

 

Sin duda uno de los grandes desafíos olvidados que tiene la Defensa Nacional es el de despertar interés por parte de su ciudadanía para que esta se vuelque como un legitimador de cambios en su estructura. Sin buscar una militarización de la opinión pública, sino de una confluencia entre el militar y la sociedad a la que debe proteger, es importante que se avance en ámbitos de consenso entre los diferentes actores que mencionamos anteriormente para que la problemática tome estado de agenda.

Tender puentes entre el mundo civil y el militar, así como proponer puentes comunicacionales entre ambos es una tarea difícil pero necesaria para que se consolide una agenda común y los intereses del sector se transformen en recursos y misiones. Si bien los puentes existen, el intercambio persiste siendo nulo a razón del tabú o la dificultad que existe en el seno de las instituciones castrenses. Avanzar en prácticas comunicativas entre los actores puede que resulte en una herramienta más eficaz para construir intereses que hagan impacto en la opinión publica. Esta “es el ariete central para construir interés político legítimo” y solamente se construye si los diversos actores aúnan esfuerzos en construir consensos internos.

Prima fascie podemos determinar que ha habido un cierto fracaso en el sector para facilitar la dinámica comunicacional entre los actores y que los temas de relevancia se posicionen dentro de una agenda gubernamental, así como también mediática.

Recientemente la crisis del ARA San Juan se ha conformado, lastimosamente, como un vector para que la opinión publica conozca la realidad militar y la degradación de su instrumento de defensa.

Es importante redoblar los esfuerzos de los actores para que sean las bondades de la Defensa Nacional y no sus tragedias las que construyan legitimidad para provocar cambios positivos para el sector.

 

REFERENCIAS

 

Califano, B. (2015). Los medios de comunicación, las noticias y su influencia sobre el sistema político. Revista Mexicana de Opinión Publica, 61-78.

Diamint, R. (2008). La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina. Nueva Sociedad N°213, 95-111.

Elder, C., & Cobb, R. (1984). Formacion de la agenda. Policy Sciences Journal.

Fuentes Vera, J. (2009). La Ciencia Política y los estudios sobre seguridad y defensa. Precisiones y Proyecciones. Politica y Estrategia N°114, 43-53.

Gonzalez Lacroix, M. (2017). La Defensa: una cuestión de agenda. Buenos Aires: CEIDIR.

McCombs, M., & Shaw, D. (1972). The Agenda-Setting Function of Mass Media. American Association for Public Opinion Research.

Scheetz, T. (1995). La necesaria reforma militar argentina. Nueva Sociedad Nro. 138, 132-141.

Serrano, Y., & Lopez-Lopez, W. (2008). Estrategias de comunicación militar y dinámicas mediáticas ¿dos lógicas contradictorias? Diversitas, 269-277.

Szayna, T., McCarthy, K., Sollinger, J., Demaine, L., Marquis, J., & Steele, B. (2007). The civil-military gap in the United States : does it exist, why, and does it matter? RAND.

Visser, P., Holbrook, A., & Krosnick, J. (2007). Knowledge and Attitudes. En W. Donsbach, Public Opinion Research (págs. 127-140). Stanford University.

[1] Concepto formulado por Erving Goffman en su obra “Frame Analysis” que sostiene teóricamente que la práctica de presentar a la audiencia una información influencia sus decisiones relacionadas a esa información. Son abstracciones que trabajan para organizar y trabajar sobre un mensaje y su significado

[2] Recuperado de https://www.lanacion.com.ar/2145211-la-justicia-desnuda-el-deterioro-de-las-fuerzas-armadas

[3] Traducción propia. En el original: “if we do not see a story in the newspapers (or catch it on radio or television), it effectively has not happened so far as we are concerned”

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