Esto dice “LA NACION” hoy:
(…)Más allá del momento en que se haga público el anuncio, la reforma de segunda generación que trabaja el Ministerio de Defensa se sostiene en fortalecer al Estado Mayor Conjunto, a cargo del brigadier general Jorge Chevalier, otorgándole el control sobre operaciones, personal y finanzas, el trípode de la estructura militar.”
Yo ya habìa subido en otro post la versión en Power Point de cómo serìa la reforma, ahora subo la presentaciòn escrita que fue presentada en el Center for Hemispheric Defense Studies en el 2001 por el Dr. Pablo Carlos Martìnez
El siguiente es el eje del plan de reformas de las FF.AA, que con màs detalle esta descripto en el libro “HACIA LA MODERNIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA ARGENTINO”
Resumen
Las compras de armamentos indican de manera bastante clara donde está el poder dentro de un sistema de defensa. En la Argentina se busca avanzar hacia una fuerte centralización de esas decisiones, para abrir paso a una mayor correspondencia con el planeamiento militar conjunto e incrementar también la transparencia, eficiencia, economía y eficacia en la gestión. El cambio, cuyas bases políticas y legales estaban definidas hace tiempo, también está impulsado por las restricciones fiscales, que imponen una fuerte racionalización en el uso de los recursos presupuestarios. Será decisivo el rol del liderazgo político para encarar un cambio que tendrá un fuerte impacto en la cultura militar. El nuevo perfil del oficial superior deberá incluir, además de los conocimientos militares, la formación específica para el accionar conjunto así como formación académica en temas de administración y gestión de la cosa pública. El fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto exigirá privilegiar ese destino promoviendo a los oficiales mejor preparados para una transformación de amplio espectro que está destinada a tener efectos duraderos sobre la estructura del sistema de defensa. La condición de altos funcionarios de Estado que es necesaria en los oficiales superiores, junto con una clara comprensión de la estrategia nacional habrán de ser factores muy valorados para la promoción de los cuadros militares a las más altas responsabilidades.
La obtención conjunta de medios y su impacto en la cultura militar
La adquisición de medios para la defensa en el marco del sistema democrático, jerarquiza la necesidad de contar con un sistema que asegure la racionalidad, la eficiencia, la transparencia y, fundamentalmente, la correspondencia entre la obtención de medios y el planeamiento militar conjunto.
Al mismo tiempo, la definición de las competencias en el proceso de toma de decisiones, así como la potestad de reasignar recursos para promover la modernización, remiten necesariamente a la cuestión del poder. En otras palabras, obligan a establecer con claridad quien decide aspectos tan esenciales como el diseño del sistema de defensa, sus modos de empleo, su tamaño y sobre todo su correspondencia con el planeamiento conjunto que expresa la visión estratégica del Estado Nación, según la definición que adopte el poder político.
La decisión del Ministerio de Defensa de la Argentina (MINDEF) crear en el futuro inmediato un nuevo Sistema de Obtención de Medios que implica un cambio sustancial en las prácticas de abastecimiento y de adquisición de los sistemas de armas, ha abierto un debate sobre la conveniencia de la centralización de esas decisiones, al mismo tiempo que ello obliga a reflexionar sobre el rol futuro de las fuerzas y de sus jefes de Estado Mayor, en el marco de la reestructuración de las Fuerzas Armadas (FF.AA). Del mismo modo es inevitable que el impacto de esas decisiones se proyecte sobre el sistema educativo militar, pues será imprescindible crear las condiciones de formación profesional aptas encarar una transformación de amplio espectro como la que se propone.
En el caso argentino, el mecanismo de abastecimiento de grandes sistemas de armamento -al menos en las formas- contempla la coordinación entre las tres fuerzas, para desde allí definir un plan de defensa global, aunque en los hechos cada una de las tres fuerzas tuvo, y aún tiene, un rol determinante en el proceso de adquisiciones, el que se materializa en forma bastante descentralizada.
Desde los años 60 se ha intentado, con resultados escasos, avanzar desde un modelo descentralizado hacia uno con mayor coordinación. Pero fue recién después del restablecimiento de la democracia en 1983 cuando se afirmó con claridad en la normativa legal el principio de centralización del proceso de abastecimiento de material bélico. Con la sanción de la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554 en l988 se jerarquizó el rol del MINDEF y el del Estado Mayor Conjunto (EMCO), asignándose competencias fundamentales al Consejo de Defensa Nacional, órgano presidido por el Presidente de la Nación e integrado además por otros representantes del poder político, como el mismo vicepresidente, los ministros del gabinete nacional, el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia y también los titulares de las comisiones de defensa de ambas cámaras y legisladores integrantes de dichas comisiones.
Las adquisiciones sobre equipamiento bélico quedaron en cabeza del MINDEF, con el necesario asesoramiento del EMCO, pero esta línea de acción se frustró en los hechos al no reglamentarse esa ley, con lo que la asignación de responsabilidades quedó a mitad de camino y las decisiones en esta materia continuaron en manos de las FF.AA.. En el artículo 10 de esa norma se dispuso primero que compete al Presidente de la Nación, en su condición de comandante en jefe de las FF.AA. y "Con el asesoramiento del Consejo de Defensa Nacional disponer el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional, controlando su confección y ejecución". Los hechos posteriores revelaron la escasa disposición de los sucesivos liderazgos políticos para utilizar esa facultad, aunque también debe aceptarse que por ese entonces, los problemas centrales en el caso de la defensa estaban todavía en otra área que era nada mas ni nada menos que la subordinación de las FF.AA. al poder civil. Resolver esa contradicción era la prioritario y el resto vendría después.
Pese a los diversos intentos tendientes a la centralización y la elevación del rango político del nivel de decisión, según lo señala José Manuel Ugarte,"en la actualidad el proceso de toma de decisiones en materia de obtención de sistemas de armas principales tiene comienzo dentro de cada fuerza a través de órganos de planeamiento de las mismas, que confeccionan sus respectivos programas destinados a ser incluidos en el anteproyecto presupuestario correspondiente a su jurisdicción. La intervención del Estado Mayor Conjunto es fundamentalmente formal, teniendo lugar, en realidad el clásico proceso de negociación interfuerzas”.
Ya sea por razones derivadas de la necesaria competencia profesional que requiere la adopción de esas medidas o por exigencias de secreto generosamente extendidas hasta límites poco compatibles con la necesaria transparencia en las compras de bienes públicos, generalmente se ha mantenido a las conducciones civiles alejadas de esas decisiones y del proceso que conduce a ellas. También ha aportado lo suyo el escaso liderazgo de los responsables políticos de la defensa, así como la pobre capacitación de los cuadros civiles para abordar temas que son desconocidos en la experiencia de la burocracia civil, salvo raras excepciones que no hacen sino confirmar la regla, lo que ha dado como resultado que esa responsabilidad continúe fundamentalmente en manos militares.
Accionar conjunto y reforma del Estado
Como la Argentina pasó por la traumática experiencia de una guerra perdida, de allí surgieron lecciones que se incorporaron al conocimiento del mundo político y del ámbito militar. Entre ellas sobresale la necesidad del accionar conjunto como un requisito básico para aspirar al éxito en temas de defensa. Esto quedó muy claro tras la guerra de Malvinas y esa conclusión se incorporó a la Ley de Defensa Nacional.
Junto con la jerarquización del MINDEF, el EMCO pasó a ser el instrumento principal en lo que se refiere a: "a) la formulación de la doctrina militar conjunta; b) la elaboración del planeamiento militar conjunto; c) la dirección del adiestramiento militar conjunto; d) el control del planeamiento estratégico operacional y la eficacia del accionar militar conjunto”.
Pero es bien sabido que más allá de las disposiciones legales, éstas se convierten en letra muerta si no existe una fuerte voluntad política para encarar la transformación. Del mismo modo se impone una sabia mezcla de coerción y paciencia para inducir cambios que son de raíz cultural, precisamente porque apuntan a desterrar viejas prácticas y a construir un nuevo sistema de poder.
Este cambio en el área de la defensa se dio contemporáneamente con la transformación general del Estado y la introducción de nuevas prácticas de auditoría y gestión que aún están muy lejos del ideal de eficiencia, economía y eficacia, pero que apuntan en la dirección correcta. Excepto en lo que se refiere a la natural reserva de algunos actos administrativos en el área militar, el movimiento contable o de registro escritural en la administración militar sigue procedimientos similares a los de la administración civil.
El manejo presupuestario es igual al del resto de la administración. Una vez que se promulga la ley de presupuesto y se distribuyen los créditos principales por el jefe de gabinete de ministros, se dispone la apertura de los créditos en la contabilidad del presupuesto de gastos. Sólo cuando se requiere secreto o reserva, se admite alguna diferencia en los métodos de control escritural, permitiéndose la no desagregación de las partidas globales.
La discrecionalidad en materia de secreto es relativamente amplia para la adquisición de armamentos o la construcción de obras militares autorizada por alguna ley secreta, siempre y cuando existan exigencias de estrategia militar. La legislación que admite estos procedimientos data de 1973 y establece dos principios relevantes: autoriza a las FF.AA. a utilizar el procedimiento de contratación más conveniente y que mejor preserve el secreto militar y establece la preferencia para los artículos de producción nacional en todas las contrataciones.
Aunque la ley 20124 que regula las contrataciones vinculadas con la administración ha previsto la posibilidad de las adquisiciones en forma conjunta, la facultad de poner en práctica esa metodología de abastecimiento es puramente discrecional de las fuerzas y no hay exigencias específicas que la hagan mandatoria así sea en ciertos casos.
Más allá de las transformaciones ocurridas en el manejo del Estado, incluyendo a las mismas FF.AA. , y en el marco de la consolidación democrática, se pueden extraer conclusiones relevantes surgidas de la experiencia propia e internacional.
En ese sentido, es necesario señalar que:
1.- la transparencia ahorra costos e incentiva un manejo más prudente de la discrecionalidad del personal responsable, utilizando las tecnologías hoy disponibles, entre las cuales se destaca el aporte de Internet;
2.- es necesaria una evaluación integral de los sistemas de armas que se adquieren, considerando no sólo el costo al momento de su compra, sino el que demandará todo su ciclo de vida;
3.- se impone una cuidadosa dosificación de la necesaria centralización en los procesos de abastecimiento y la descentralización requerida para dar respuesta a los requerimientos operativos de las fuerzas;
4.- si bien la centralización abre el riesgo de la burocracia paralizante, sólo una fuerte corrección en los incentivos y un aumento de la transparencia, crea condiciones para un mejoramiento del proceso de adquisiciones, que en una etapa posterior permita ampliar la discrecionalidad.
Estas transformaciones implican un verdadero cambio cultural que involucra a los responsables políticos del MINDEF, a la burocracia del ministerio, a las jerarquías de las FF.AA. y a los mandos medios que ejecutan las decisiones de adquisición. Es imperioso entonces transformar pautas de comportamiento que están muy arraigadas en la experiencia de todos los actores involucrados, empezando por el liderazgo político y continuando con los mandos militares.
El primer cambio que se impone es una mayor transparencia, pues el carácter secreto de muchas de las adquisiciones no encuentra justificativo en el entorno estratégico, y mucho menos aún en la práctica de integración que de hecho se da entre las FF.AA. de la región, en niveles nunca conocidos en el pasado inmediato.
Una mayor división de las tareas técnicas de evaluación de las alternativas de abastecimiento, facilitando en consecuencia la consolidación de los controles internos y el uso juicioso del conflicto de intereses, es otra de las transformaciones necesarias.
Los objetivos esenciales del nuevo Sistema de Obtención de Medios son la racionalidad, la eficiencia, la transparencia y, fundamentalmente, la correspondencia entre la Obtención Medios y el Planeamiento Militar Conjunto. En este último aspecto está precisamente la cuestión clave, pues en ausencia de este elemento ordenador, todo el resto es inalcanzable.
Ese Planeamiento Militar Conjunto es la herramienta esencial, una vez que el sistema político ha cumplido ya con algunas tareas previas, como es el diseño del sistema de defensa, la definición estratégica y las pautas para la reestructuración de las FF.AA. Estos tres pilares ya han sido colocados y existen los instrumentos legales y los elementos necesarios para la conducción política. Le cabe al MINDEF, con el asesoramiento profesional del EMCO, concretar esa tarea que es de raíz política pero de alto contenido técnico también.
El impacto de la crisis fiscal
Otro elemento inductor del cambio es la crisis fiscal. A partir de la realidad presupuestaria que se repite año tras año está muy claro que los recursos destinados a la modernización y al equipamiento deberán salir de los ahorros que produzca un cambio en la gestión y, sobre todo, la reestructuración del sistema.
El impacto de la crisis fiscal es de sobra conocido, pero quizás no lo es tanto que se han adoptado medidas que obligan sí o sí, a producir ahorros en forma compulsiva dentro del así llamado Plan Nacional de Modernización que se ha establecido mediante el decreto 103 del corriente año 2001.
Todos los organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional deberán presentar propuestas de reformas en sus respectivos ámbitos, antes del 30 de abril de este año, y si así no lo hicieren la Jefatura del Gabinete de Ministros podrá actuar "per se" ante la falta de esas propuestas. Esta es la parte coercitiva de la disposición presidencial, mientras que el beneficio del cumplimiento de ese decreto es que según lo establece el artículo 6 de ese decreto: “los Organismos que hayan encarado procesos de modernización, habiendo dado cumplimiento a todas las pautas establecidas podrán disponer hasta el SETENTA Y CINCO POR CIENTO (75 %) del ahorro permanente que obtengan por la menor afectación de los créditos presupuestarios que les hayan sido asignados, como consecuencia de la modernización implementada”.
Más aún, en el proyecto de presupuesto para el 2002, "los Organismos que no hayan dado principio de ejecución a la modernización al 30de junio del 2001 podrán sufrir una reducción porcentual de sus gastos de funcionamiento, de acuerdo a lo que establezca la JEFATURA DEL GABINETE DE MINISTROS en conjunto con la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMÍA".
El sistema es draconiano y no admite escapatoria. Deben producirse ahorros y pueden ser usufructuados por las jurisdicciones ministeriales hasta un 75 % de las reducciones presupuestarias, y de lo contrario esos recortes se harán “manu militari” desde la poderosa combinación de la Jefatura de Gabinete y la Secretaría de Hacienda. Cuando se habla de ahorros es inevitable fijar la mirada en dos áreas: las adquisiciones y la estructura en sí misma. Esto implica que mientras el primer paso es mejorar la calidad del gasto actuando sobre el proceso de toma de decisiones, el que le sigue de inmediato es el diseño de un nuevo sistema de defensa, compatible con las pautas que deberá fijar el planeamiento militar conjunto.
En otras palabras, el motor de los cambios tiene dos fuentes de impulso, por un lado la reestructuración misma que incluso ha motivado la sanción de una ley y, por el otro, la restricción fiscal que es implacable a la hora de inducir transformaciones mediante la mejora en la calidad del gasto.
El Proyecto de Obtención de Medios para la Defensa que está implementando el ministerio permite reformular el sistema de toma de decisiones y reasignar recursos a otras áreas con el objeto de promover la modernización del sistema. El concepto que guía esta iniciativa es la obtención inteligente o “Smart Procurement”, recientemente introducido en las políticas de las principales potencias occidentales.
En sus puntos centrales, y tal como surge de un trabajo oficial recientemente publicado por el MINDEF , se propone lo siguiente:
* Centralización de la Logística Genética y de la Logística de Sostenimiento en la órbita de la Administración Central del Ministerio de Defensa y del
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas;
* Descentralización de la Logística de Alistamiento en cada Fuerza;
* Creación de un Organismo Logístico para la Defensa dependiente de la Secretaría de Planeamiento y del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas;
* Coordinación de los grandes Talleres de Mantenimiento de las Fuerzas Armadas y compatibilización de sus servicios y capacidades;
* Centralización y Reestructuración de la Estructura Programática de la Jurisdicción Defensa;
* Maximización de la eficiencia en las adquisiciones y contrataciones, aprovechando la capacidad de compra y de contrataciones del Estado frente a los proveedores;
* Eliminación de redundancias;
* Transformación de procedimientos para hacerlos más claros, simples y eficientes;
* Desarrollo de coordinaciones horizontales entre los distintos organismos intervinientes en el proceso logístico.
(…)Más allá del momento en que se haga público el anuncio, la reforma de segunda generación que trabaja el Ministerio de Defensa se sostiene en fortalecer al Estado Mayor Conjunto, a cargo del brigadier general Jorge Chevalier, otorgándole el control sobre operaciones, personal y finanzas, el trípode de la estructura militar.”
Yo ya habìa subido en otro post la versión en Power Point de cómo serìa la reforma, ahora subo la presentaciòn escrita que fue presentada en el Center for Hemispheric Defense Studies en el 2001 por el Dr. Pablo Carlos Martìnez
El siguiente es el eje del plan de reformas de las FF.AA, que con màs detalle esta descripto en el libro “HACIA LA MODERNIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA ARGENTINO”
Resumen
Las compras de armamentos indican de manera bastante clara donde está el poder dentro de un sistema de defensa. En la Argentina se busca avanzar hacia una fuerte centralización de esas decisiones, para abrir paso a una mayor correspondencia con el planeamiento militar conjunto e incrementar también la transparencia, eficiencia, economía y eficacia en la gestión. El cambio, cuyas bases políticas y legales estaban definidas hace tiempo, también está impulsado por las restricciones fiscales, que imponen una fuerte racionalización en el uso de los recursos presupuestarios. Será decisivo el rol del liderazgo político para encarar un cambio que tendrá un fuerte impacto en la cultura militar. El nuevo perfil del oficial superior deberá incluir, además de los conocimientos militares, la formación específica para el accionar conjunto así como formación académica en temas de administración y gestión de la cosa pública. El fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto exigirá privilegiar ese destino promoviendo a los oficiales mejor preparados para una transformación de amplio espectro que está destinada a tener efectos duraderos sobre la estructura del sistema de defensa. La condición de altos funcionarios de Estado que es necesaria en los oficiales superiores, junto con una clara comprensión de la estrategia nacional habrán de ser factores muy valorados para la promoción de los cuadros militares a las más altas responsabilidades.
La obtención conjunta de medios y su impacto en la cultura militar
La adquisición de medios para la defensa en el marco del sistema democrático, jerarquiza la necesidad de contar con un sistema que asegure la racionalidad, la eficiencia, la transparencia y, fundamentalmente, la correspondencia entre la obtención de medios y el planeamiento militar conjunto.
Al mismo tiempo, la definición de las competencias en el proceso de toma de decisiones, así como la potestad de reasignar recursos para promover la modernización, remiten necesariamente a la cuestión del poder. En otras palabras, obligan a establecer con claridad quien decide aspectos tan esenciales como el diseño del sistema de defensa, sus modos de empleo, su tamaño y sobre todo su correspondencia con el planeamiento conjunto que expresa la visión estratégica del Estado Nación, según la definición que adopte el poder político.
La decisión del Ministerio de Defensa de la Argentina (MINDEF) crear en el futuro inmediato un nuevo Sistema de Obtención de Medios que implica un cambio sustancial en las prácticas de abastecimiento y de adquisición de los sistemas de armas, ha abierto un debate sobre la conveniencia de la centralización de esas decisiones, al mismo tiempo que ello obliga a reflexionar sobre el rol futuro de las fuerzas y de sus jefes de Estado Mayor, en el marco de la reestructuración de las Fuerzas Armadas (FF.AA). Del mismo modo es inevitable que el impacto de esas decisiones se proyecte sobre el sistema educativo militar, pues será imprescindible crear las condiciones de formación profesional aptas encarar una transformación de amplio espectro como la que se propone.
En el caso argentino, el mecanismo de abastecimiento de grandes sistemas de armamento -al menos en las formas- contempla la coordinación entre las tres fuerzas, para desde allí definir un plan de defensa global, aunque en los hechos cada una de las tres fuerzas tuvo, y aún tiene, un rol determinante en el proceso de adquisiciones, el que se materializa en forma bastante descentralizada.
Desde los años 60 se ha intentado, con resultados escasos, avanzar desde un modelo descentralizado hacia uno con mayor coordinación. Pero fue recién después del restablecimiento de la democracia en 1983 cuando se afirmó con claridad en la normativa legal el principio de centralización del proceso de abastecimiento de material bélico. Con la sanción de la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554 en l988 se jerarquizó el rol del MINDEF y el del Estado Mayor Conjunto (EMCO), asignándose competencias fundamentales al Consejo de Defensa Nacional, órgano presidido por el Presidente de la Nación e integrado además por otros representantes del poder político, como el mismo vicepresidente, los ministros del gabinete nacional, el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia y también los titulares de las comisiones de defensa de ambas cámaras y legisladores integrantes de dichas comisiones.
Las adquisiciones sobre equipamiento bélico quedaron en cabeza del MINDEF, con el necesario asesoramiento del EMCO, pero esta línea de acción se frustró en los hechos al no reglamentarse esa ley, con lo que la asignación de responsabilidades quedó a mitad de camino y las decisiones en esta materia continuaron en manos de las FF.AA.. En el artículo 10 de esa norma se dispuso primero que compete al Presidente de la Nación, en su condición de comandante en jefe de las FF.AA. y "Con el asesoramiento del Consejo de Defensa Nacional disponer el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional, controlando su confección y ejecución". Los hechos posteriores revelaron la escasa disposición de los sucesivos liderazgos políticos para utilizar esa facultad, aunque también debe aceptarse que por ese entonces, los problemas centrales en el caso de la defensa estaban todavía en otra área que era nada mas ni nada menos que la subordinación de las FF.AA. al poder civil. Resolver esa contradicción era la prioritario y el resto vendría después.
Pese a los diversos intentos tendientes a la centralización y la elevación del rango político del nivel de decisión, según lo señala José Manuel Ugarte,"en la actualidad el proceso de toma de decisiones en materia de obtención de sistemas de armas principales tiene comienzo dentro de cada fuerza a través de órganos de planeamiento de las mismas, que confeccionan sus respectivos programas destinados a ser incluidos en el anteproyecto presupuestario correspondiente a su jurisdicción. La intervención del Estado Mayor Conjunto es fundamentalmente formal, teniendo lugar, en realidad el clásico proceso de negociación interfuerzas”.
Ya sea por razones derivadas de la necesaria competencia profesional que requiere la adopción de esas medidas o por exigencias de secreto generosamente extendidas hasta límites poco compatibles con la necesaria transparencia en las compras de bienes públicos, generalmente se ha mantenido a las conducciones civiles alejadas de esas decisiones y del proceso que conduce a ellas. También ha aportado lo suyo el escaso liderazgo de los responsables políticos de la defensa, así como la pobre capacitación de los cuadros civiles para abordar temas que son desconocidos en la experiencia de la burocracia civil, salvo raras excepciones que no hacen sino confirmar la regla, lo que ha dado como resultado que esa responsabilidad continúe fundamentalmente en manos militares.
Accionar conjunto y reforma del Estado
Como la Argentina pasó por la traumática experiencia de una guerra perdida, de allí surgieron lecciones que se incorporaron al conocimiento del mundo político y del ámbito militar. Entre ellas sobresale la necesidad del accionar conjunto como un requisito básico para aspirar al éxito en temas de defensa. Esto quedó muy claro tras la guerra de Malvinas y esa conclusión se incorporó a la Ley de Defensa Nacional.
Junto con la jerarquización del MINDEF, el EMCO pasó a ser el instrumento principal en lo que se refiere a: "a) la formulación de la doctrina militar conjunta; b) la elaboración del planeamiento militar conjunto; c) la dirección del adiestramiento militar conjunto; d) el control del planeamiento estratégico operacional y la eficacia del accionar militar conjunto”.
Pero es bien sabido que más allá de las disposiciones legales, éstas se convierten en letra muerta si no existe una fuerte voluntad política para encarar la transformación. Del mismo modo se impone una sabia mezcla de coerción y paciencia para inducir cambios que son de raíz cultural, precisamente porque apuntan a desterrar viejas prácticas y a construir un nuevo sistema de poder.
Este cambio en el área de la defensa se dio contemporáneamente con la transformación general del Estado y la introducción de nuevas prácticas de auditoría y gestión que aún están muy lejos del ideal de eficiencia, economía y eficacia, pero que apuntan en la dirección correcta. Excepto en lo que se refiere a la natural reserva de algunos actos administrativos en el área militar, el movimiento contable o de registro escritural en la administración militar sigue procedimientos similares a los de la administración civil.
El manejo presupuestario es igual al del resto de la administración. Una vez que se promulga la ley de presupuesto y se distribuyen los créditos principales por el jefe de gabinete de ministros, se dispone la apertura de los créditos en la contabilidad del presupuesto de gastos. Sólo cuando se requiere secreto o reserva, se admite alguna diferencia en los métodos de control escritural, permitiéndose la no desagregación de las partidas globales.
La discrecionalidad en materia de secreto es relativamente amplia para la adquisición de armamentos o la construcción de obras militares autorizada por alguna ley secreta, siempre y cuando existan exigencias de estrategia militar. La legislación que admite estos procedimientos data de 1973 y establece dos principios relevantes: autoriza a las FF.AA. a utilizar el procedimiento de contratación más conveniente y que mejor preserve el secreto militar y establece la preferencia para los artículos de producción nacional en todas las contrataciones.
Aunque la ley 20124 que regula las contrataciones vinculadas con la administración ha previsto la posibilidad de las adquisiciones en forma conjunta, la facultad de poner en práctica esa metodología de abastecimiento es puramente discrecional de las fuerzas y no hay exigencias específicas que la hagan mandatoria así sea en ciertos casos.
Más allá de las transformaciones ocurridas en el manejo del Estado, incluyendo a las mismas FF.AA. , y en el marco de la consolidación democrática, se pueden extraer conclusiones relevantes surgidas de la experiencia propia e internacional.
En ese sentido, es necesario señalar que:
1.- la transparencia ahorra costos e incentiva un manejo más prudente de la discrecionalidad del personal responsable, utilizando las tecnologías hoy disponibles, entre las cuales se destaca el aporte de Internet;
2.- es necesaria una evaluación integral de los sistemas de armas que se adquieren, considerando no sólo el costo al momento de su compra, sino el que demandará todo su ciclo de vida;
3.- se impone una cuidadosa dosificación de la necesaria centralización en los procesos de abastecimiento y la descentralización requerida para dar respuesta a los requerimientos operativos de las fuerzas;
4.- si bien la centralización abre el riesgo de la burocracia paralizante, sólo una fuerte corrección en los incentivos y un aumento de la transparencia, crea condiciones para un mejoramiento del proceso de adquisiciones, que en una etapa posterior permita ampliar la discrecionalidad.
Estas transformaciones implican un verdadero cambio cultural que involucra a los responsables políticos del MINDEF, a la burocracia del ministerio, a las jerarquías de las FF.AA. y a los mandos medios que ejecutan las decisiones de adquisición. Es imperioso entonces transformar pautas de comportamiento que están muy arraigadas en la experiencia de todos los actores involucrados, empezando por el liderazgo político y continuando con los mandos militares.
El primer cambio que se impone es una mayor transparencia, pues el carácter secreto de muchas de las adquisiciones no encuentra justificativo en el entorno estratégico, y mucho menos aún en la práctica de integración que de hecho se da entre las FF.AA. de la región, en niveles nunca conocidos en el pasado inmediato.
Una mayor división de las tareas técnicas de evaluación de las alternativas de abastecimiento, facilitando en consecuencia la consolidación de los controles internos y el uso juicioso del conflicto de intereses, es otra de las transformaciones necesarias.
Los objetivos esenciales del nuevo Sistema de Obtención de Medios son la racionalidad, la eficiencia, la transparencia y, fundamentalmente, la correspondencia entre la Obtención Medios y el Planeamiento Militar Conjunto. En este último aspecto está precisamente la cuestión clave, pues en ausencia de este elemento ordenador, todo el resto es inalcanzable.
Ese Planeamiento Militar Conjunto es la herramienta esencial, una vez que el sistema político ha cumplido ya con algunas tareas previas, como es el diseño del sistema de defensa, la definición estratégica y las pautas para la reestructuración de las FF.AA. Estos tres pilares ya han sido colocados y existen los instrumentos legales y los elementos necesarios para la conducción política. Le cabe al MINDEF, con el asesoramiento profesional del EMCO, concretar esa tarea que es de raíz política pero de alto contenido técnico también.
El impacto de la crisis fiscal
Otro elemento inductor del cambio es la crisis fiscal. A partir de la realidad presupuestaria que se repite año tras año está muy claro que los recursos destinados a la modernización y al equipamiento deberán salir de los ahorros que produzca un cambio en la gestión y, sobre todo, la reestructuración del sistema.
El impacto de la crisis fiscal es de sobra conocido, pero quizás no lo es tanto que se han adoptado medidas que obligan sí o sí, a producir ahorros en forma compulsiva dentro del así llamado Plan Nacional de Modernización que se ha establecido mediante el decreto 103 del corriente año 2001.
Todos los organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional deberán presentar propuestas de reformas en sus respectivos ámbitos, antes del 30 de abril de este año, y si así no lo hicieren la Jefatura del Gabinete de Ministros podrá actuar "per se" ante la falta de esas propuestas. Esta es la parte coercitiva de la disposición presidencial, mientras que el beneficio del cumplimiento de ese decreto es que según lo establece el artículo 6 de ese decreto: “los Organismos que hayan encarado procesos de modernización, habiendo dado cumplimiento a todas las pautas establecidas podrán disponer hasta el SETENTA Y CINCO POR CIENTO (75 %) del ahorro permanente que obtengan por la menor afectación de los créditos presupuestarios que les hayan sido asignados, como consecuencia de la modernización implementada”.
Más aún, en el proyecto de presupuesto para el 2002, "los Organismos que no hayan dado principio de ejecución a la modernización al 30de junio del 2001 podrán sufrir una reducción porcentual de sus gastos de funcionamiento, de acuerdo a lo que establezca la JEFATURA DEL GABINETE DE MINISTROS en conjunto con la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMÍA".
El sistema es draconiano y no admite escapatoria. Deben producirse ahorros y pueden ser usufructuados por las jurisdicciones ministeriales hasta un 75 % de las reducciones presupuestarias, y de lo contrario esos recortes se harán “manu militari” desde la poderosa combinación de la Jefatura de Gabinete y la Secretaría de Hacienda. Cuando se habla de ahorros es inevitable fijar la mirada en dos áreas: las adquisiciones y la estructura en sí misma. Esto implica que mientras el primer paso es mejorar la calidad del gasto actuando sobre el proceso de toma de decisiones, el que le sigue de inmediato es el diseño de un nuevo sistema de defensa, compatible con las pautas que deberá fijar el planeamiento militar conjunto.
En otras palabras, el motor de los cambios tiene dos fuentes de impulso, por un lado la reestructuración misma que incluso ha motivado la sanción de una ley y, por el otro, la restricción fiscal que es implacable a la hora de inducir transformaciones mediante la mejora en la calidad del gasto.
El Proyecto de Obtención de Medios para la Defensa que está implementando el ministerio permite reformular el sistema de toma de decisiones y reasignar recursos a otras áreas con el objeto de promover la modernización del sistema. El concepto que guía esta iniciativa es la obtención inteligente o “Smart Procurement”, recientemente introducido en las políticas de las principales potencias occidentales.
En sus puntos centrales, y tal como surge de un trabajo oficial recientemente publicado por el MINDEF , se propone lo siguiente:
* Centralización de la Logística Genética y de la Logística de Sostenimiento en la órbita de la Administración Central del Ministerio de Defensa y del
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas;
* Descentralización de la Logística de Alistamiento en cada Fuerza;
* Creación de un Organismo Logístico para la Defensa dependiente de la Secretaría de Planeamiento y del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas;
* Coordinación de los grandes Talleres de Mantenimiento de las Fuerzas Armadas y compatibilización de sus servicios y capacidades;
* Centralización y Reestructuración de la Estructura Programática de la Jurisdicción Defensa;
* Maximización de la eficiencia en las adquisiciones y contrataciones, aprovechando la capacidad de compra y de contrataciones del Estado frente a los proveedores;
* Eliminación de redundancias;
* Transformación de procedimientos para hacerlos más claros, simples y eficientes;
* Desarrollo de coordinaciones horizontales entre los distintos organismos intervinientes en el proceso logístico.
