Trabajo realizado en el marco del curso RCMPI
La Unión Europea (UE) se ha esmerado por mejorar la coordinación de sus responsabilidades civiles y militares durante sus misiones no ejecutivas que se enmarcan dentro de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD)[1]. Desde hace ya unas dos décadas, la UE viene trabajando en un novedoso enfoque para tratar la gestión de los conflictos.
Muchos aspectos de las misiones de la PCSD apuntan a enseñar “normas europeas” a soldados, policías y funcionarios judiciales. De acuerdo a Smith (2011), a esto se lo conoce normalmente como coordinación civil-militar (CMCO) y cooperación civil-militar (CIMIC). El concepto de CMCO es fundamental para el enfoque integral de la UE, mientras que la CIMIC no es algo exclusivo de Bruselas (Drent, 2011), ya que se puede mencionar por ejemplo la vasta trayectoria en esta materia del Comité Internacional de la Cruz Roja[2] (Studer, 2001), de la Organización de Naciones Unidas y de la OTAN. La CMCO busca una coordinación efectiva de las acciones de todos los actores relevantes de la UE involucrados en la planificación y posterior implementación de la respuesta a la crisis. Para poder implementar este enfoque, la Unión necesitaba llevar adelante un cambio en la cultura organizativa de sus instituciones para integrar las modalidades de operaciones del personal militar de la UE, que trabaja en el ámbito de la gestión de crisis, con una nueva forma de pensar y trabajar (Drent, 2011).
Cambio de enfoque
La UE necesitó cambiar el enfoque de la PCSD de lo que inicialmente se pretendía en materia de capacidad militar a tareas de prevención de conflictos y consolidación de la paz. Actualmente, la mayoría de las operaciones y misiones de la PCSD no son operaciones de imposición de la paz (Kmec, 2013). De esta manera, la Unión reconoció la necesidad de adoptar enfoques integrales, donde se aborden las causas fundamentales del fracaso de las instituciones estatales que se manifiesta la negación de libertades fundamentales, el abuso de los derechos humanos, las violaciones del derecho internacional humanitario, el genocidio, el terrorismo, el crimen organizado y la trata. Tales fallas estatales pueden conducir a inestabilidad y conflictos regionales (Kmec, 2013). Por lo tanto, el “enfoque integral” tiene mucho que ver con la imagen de la UE de sí misma como un actor global responsable, una “marca registrada” de la UE en la política internacional (Smith, 2011) y con una manera propia de atender la gestión de las crisis.
La planificación y realización de las misiones siguieron las ideas de la reforma del mantenimiento de la paz y la adopción de enfoques amplios e integrados de consolidación de la paz propuestos en el informe Brahimi[3]. La UE tomó medidas para incluir y resaltar la importancia de los aspectos civiles de la gestión de crisis para la PCSD (Kmec, 2013), incluyendo por ejemplo, el asesoramiento a fuerzas policiales, servicios de inteligencia, y demás agencias de los Estados en donde estas misiones se despliegan, además de la protección de los sectores vulnerables y su acceso a bienes esenciales.
Siguiendo a Drent (2011) la evolución de este enfoque integral de la seguridad resulta también ser una evolución de lenta adaptación y aprendizaje de los errores de las misiones de la UE. Mucho es lo que se ha recogido de la experiencia de las misiones desplegadas en territorios estratégicos para Europa, principalmente de aquellas que han asumido tareas relativas a la observancia del estado de derecho (para establecer poderes judiciales independientes), al monitoreo (para supervisar un alto el fuego o un cruce de fronteras) y a la asistencia técnica (para establecer fuerzas policiales y militares efectivas) (Smith, 2011).
Los esfuerzos para fortalecer el enfoque integral de la PCSD fueron recogidos en la Estrategia Global de la Unión Europea del 2016 y en la reciente Brújula Estratégica del año 2022. Con la creación en 2017 de la Capacidad de Planificación y Ejecución Militar (MPCC, por sus siglas en inglés) Bruselas ahora dispone de un mando propio para llevar adelante sus misiones no ejecutivas (Sénat, 2021). Este instrumento, en conjunto con el “enfoque integral”, le permite a Bruselas reformular su estrategia diplomática en algunas regiones vecinas que requieren estabilización política ante la profundización del deterioro del entorno geoestratégico. Armenia en el Cáucaso, y Moldavia en el extremo este europeo, representan dos casos emblemáticos.
Acciones diplomáticas de la UE
Después de la guerra de Nagorno Karabaj que tuvo lugar en el año 2020, la UE se volvió mucho más proactiva a la hora de apoyar la normalización de las relaciones entre los dos países y el establecimiento de una paz más amplia en la región. Prueba de este nuevo interés, son las varias reuniones que, desde diciembre de 2021, los líderes de Armenia y Azerbaiyán tuvieron gracias a la mediación del presidente del Consejo Europeo, Charles Michel. Aun así, el proceso de paz no ha estado exento de problemas y a lo largo de 2022 las conversaciones de paz se alternaron con incidentes sobre el terreno. Fue después de uno de esos incidentes que se desplegó la primera presencia de la UE en octubre de 2022, en forma de una presencia temporal de unas pocas semanas, proporcionada en gran medida por personal de la misión de la UE en la vecina Georgia (Common Space, 2023).
La Misión de la UE en Armenia (EUMA) tiene la tarea de observar e informar sobre la situación sobre el terreno, contribuir a la seguridad humana y generar confianza entre las poblaciones de Armenia y Azerbaiyán y, cuando sea posible, entre sus autoridades. La Misión tiene un mandato de dos años y contará con hasta 100 miembros de personal. La UE estableció la EUMA en respuesta a una solicitud oficial de las autoridades armenias (SEAS, 2023). La EUMA actualmente está desplegada en varias regiones fronterizas de Armenia y Azerbaiyán. Su zona de operaciones tiene previsto cubrir toda la frontera con Azerbaiyán, incluida la sección de Nakhchivan. La sede de la Misión está en Yeghegnadzor, pero fue extendiéndose con nuevas oficinas sobre el terreno y también una oficina de enlace separada en la capital armenia (SEAS, 2023). Además de patrullar, tiene la tarea de establecer canales de comunicación locales y mecanismos de distensión entre las partes en el conflicto. También apoyará la demarcación de fronteras y el diálogo trilateral entre la UE, Armenia y Azerbaiyán para resolver el conflicto (EURACTIV, 2023).
Pero además, el despliegue de la EUMA responde a motivaciones políticas tanto por parte de Bruselas como por parte de Ereván. Armenia viene constatando pérdida de apoyo de Rusia ya desde la última guerra en 2020 y la falta de una postura firme de Putin contra Azerbaiyán para hacer valer los intereses de Armenia en las negociaciones por el acuerdo final. Por este motivo, Ereván comenzó a buscar respaldo internacional en aliados occidentales como es el caso de la Unión Europea. Bruselas se muestra como un socio más confiable, pero principalmente más dispuesto a estabilizar la situación en el Cáucaso y proteger los derechos de los armenios que viven en Nagorno Karabaj.
En agosto de este año, el jefe de la Misión, Markus Ritter, inauguró una nueva base operativa en Kapan. De acuerdo al funcionario, con esta nueva apertura, la Misión estaba “un paso más cerca” de su capacidad operativa. Las dos bases operativas restantes estaban previstas para el mes de septiembre en Ijevan y un mes después en Yeghegnadzor. Siguiendo este cronograma, el 13 de septiembre se inauguró la quinta Base de Operaciones Avanzada (FOB) en Ijevan (SEAS, 2023). Al momento de escribir este artículo, no hay novedades de la apertura de la última base de operaciones prevista para octubre. Puede que las razones se hallen en la reciente ofensiva azerí sobre Nagorno Karabaj que terminó con la capitulación de las autoridades de la autoproclamada república de Artsaj que se extiende (extendía) sobre este enclave.
Mientras la EUMA se despliega, Rusia ha estado exhibiendo músculo militar, estacionando 2000 soldados declarados “fuerzas de paz” en Azerbaiyán y casi 3000 unidades militares y de guardias fronterizos del Servicio Federal de Seguridad (FSB) en Armenia. La Guardia de Fronteras del FSB controla, entre otras cosas, la frontera estatal entre Armenia e Irán. También interceptaron varias veces patrullas de la EUMA en la frontera entre Armenia y Azerbaiyán. Esto demuestra que en lugares donde la demarcación entre Armenia y Azerbaiyán no está clara, la EUMA podría encontrarse en situaciones difíciles (EURACTIV, 2023).
Los patrullajes que llevan adelante los observadores, en los cuales se realizan encuestas informales a los residentes de las zonas fronterizas para conocer cómo se sienten acerca de la situación de seguridad, resulta un instrumento poco creíble. De hecho, en palabras del Jefe de la Misión: “Al principio, creo que para la población no estaba realmente claro cuál era nuestro mandato…también lo descubrimos cuando visitábamos las aldeas de las zonas afectadas por el conflicto. Muchos de ellos pensaron que ahora estamos aquí para protegerlos o incluso que de alguna manera reemplazaremos a las fuerzas de paz rusas” (Radio Free Europe, 2023). Además, la EUMA todavía está en el proceso de contratar personal armenio para acompañarlos y traducir, que resulta clave para una comunicación fluida y que no genere malas percepciones mutuas..
Además de esta Misión en Armenia, la Unión Europea ha decidido desplegar una nueva misión en la República de Moldavia (EUPM). En sus conclusiones del 15 de diciembre de 2022, el Consejo Europeo afirmó que la UE seguiría brindando todo el apoyo pertinente a la República de Moldavia mientras se enfrenta al impacto multifacético de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania (SEAE, 2023). Concretamente, en una carta dirigida al Alto Representante de 28 de enero de 2023, el primer ministro de la República de Moldavia invitó a la UE a desplegar una misión civil en el país. La misión fue establecida por el Consejo el 24 de abril (EURACTIV, 2023).
La EUPM es la más joven de las trece misiones civiles enmarcadas dentro de la PCSD de la UE. La MPUE tiene como objetivo contribuir en el fortalecimiento del sector de seguridad interior de Moldavia mediante asesoramiento a nivel estratégico y apoyo operativo. Uno de los aspectos clave del mandato de la MPUE reside en su capacidad para interactuar y aunar todos los esfuerzos de la comunidad internacional sobre el terreno, trabajando por ejemplo, en conjunto con la OTAN y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Las principales líneas de acción son contribuir al fortalecimiento de las capacidades de gestión de crisis del sector de seguridad, ayudar a mejorar la resiliencia ante las amenazas híbridas, y contrarrestar la manipulación e interferencia de la información extranjera (SEAE, 2023). Para avanzar en la concreción de estos objetivos, la Misión está trabajando con diferentes agencias del Estado moldavo como el Ministerio del Interior, el Servicio de Seguridad e Inteligencia y con el Centro de Comunicación Estratégica y Lucha contra la Desinformación funcional (SEAE, 2023).
La MPUE se creó en un tiempo récord, con pleno apoyo de los Estados miembros y las instituciones de la UE. Doce Estados miembros contribuyen con expertos permanentes en el campo de la resiliencia a las amenazas híbridas, la ciberseguridad y la lucha contra la manipulación e interferencia de la información extranjera.
Pero la acción de Bruselas no se agota únicamente en esta instancia. Ya en marzo del año 2022, la UE había decidido ampliar integralmente su asistencia previamente limitada al sector de seguridad civil de Moldavia e inició un Diálogo Político y de Seguridad de Alto Nivel. En ese momento, también aumentó el apoyo operativo para gestionar la afluencia de refugiados de guerra procedentes de Ucrania. La agencia Frontex ayudó a la policía fronteriza de Moldavia con decenas de agentes. Además, la Misión de Asistencia Fronteriza de la UE a Moldavia y Ucrania (EUBAM), que opera desde 2005, recibió un nuevo mandato en junio de 2022. Su personal recibió poderes operativos para apoyar a las fuerzas moldavas y de Frontex en los cruces fronterizos más transitados. La UE aumentó el presupuesto de la EUBAM en 15 millones de euros para contratación de personal, equipamiento y formación de la policía de fronteras, entre otros (PISM, 2023).
De esta manera, la nueva misión en Moldavia, funciona como un instrumento que viene a complementar los esfuerzos que la UE viene realizando para robustecer las capacidades de Moldavia ante la creciente amenaza rusa. A la gestión de los flujos migratorios descontrolados por la guerra en la vecina Ucrania, la intensificación de la cooperación e intercambio de información sobre seguridad y defensa, la nueva MPUE viene a fortalecer el pilar de ciberseguridad y las fuerzas policiales y de inteligencia.
La MPUE Moldavia tiene un mandato inicial de dos años y esto representa una primera gran limitación de la Misión (Fondation Robert Schuman, 2023). Si bien es probable que llegado el plazo, la MPUE vea su mandato renovado, resulta necesario que a medida que se extienda, se reajuste a los eventuales escenarios. Una fuerte agresión rusa, o una insurrección en la región de Transnistria[4], podría conducir al país a tal desestabilización, haciendo que los esfuerzos en materia de inteligencia, ciberseguridad y cooperación policial, queden insuficientes. Hay que recordar que Rusia mantiene 2000 tropas desplegadas en Transnistria que están estacionadas allí desde el último conflicto bélico en la década de los noventa (El Mundo, 2022).
Conclusión
A modo de conclusión, podemos decir que el enfoque integral de la misiones de la PCSD de la Unión Europea aún tiene mucho por madurar. Además, teniendo en cuenta estos dos casos, su éxito está determinado prácticamente por el nivel de complementariedad que logran alcanzar con otros organismos desplegados en el territorio (OTAN, Naciones Unidas) y por los espacios de cooperación y acuerdo que puedan darse entre las principales potencias con intereses en juego dentro del conflicto. Esta última premisa resulta particularmente determinante para el escenario del Cáucaso, donde el involucramiento de cada vez más poderes mundiales y regionales con intereses antagónicos, empantanan cada vez más una resolución o que, por el contrario, no lleven a la mutilación del Estado armenio y al desamparo de su población.
Bibliografía consultada
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Drent, Margriete (2011). The EU ‘s Comprehensive Approach to Security: A Culture of Co-ordination? Studia Diplomatica.
El Mundo (2022). Así es Transnistria, la región de Moldavia que Rusia quiere anexionarse. 27 de abril. Recuperado de: https://www.elmundo.es/como/2022/04/26/6267e84c21efa0695e8b45cc.html
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EURACTIV (2023). EU mission in Armenia: Opportunity or risk? 26 de enero. Recuperado de:https://www.euractiv.com/section/azerbaijan/opinion/eu-mission-in-armenia-opportunity-or-risk/
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Kmec, Vladimir (2011). The EU and Peacebuilding in CSDP Missions and Operations: Formulating Peacebuilding Policies. University of Cambridge.
PISM (2023). EU Starts New Partnership Mission and Continues Support for Moldova’s Security. 21 de junio. Recuperado de: https://pism.pl/publications/eu-starts-new-partnership-mission-and-continues-support-for-moldovas-security
Radio Free Europe (2023). Border Monitors Signal EU’s Deepening Role As Armenia-Azerbaijan Peace Broker. 4 de septiembre. Recuperado de: https://www.rferl.org/a/armenia-azerbaijan-border-eu-monitors-russia/32577717.html
Sénat (2021). Quelle boussole stratégique pour l’Union européenne? 7 de julio. Recuperado de: https://www.senat.fr/rap/r20-753-2/r20-753-23.html
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Smith, Michael E. (2011). Developing a ‘Comprehensive Approach ‘to International Security: Institutional Learning and the CSDP. University of Aberdeen.
Studer, Meinrad (2001). The ICRC and civil-military relations in armed conflict. International Comittee of Red Cross, 83(842), pp. 367-391. Recuperado de: https://www.icrc.org/en/doc/assets/files/other/367-392_studer.pdf
[1] La cooperación en materia de seguridad y defensa dentro de la UE comienza a mostrar contundentes avances institucionales a partir de la cumbre de Saint Malo de 1998 y de la absorción de gran parte de la estructura de la antigua Unión Occidental (creada en 1948) con la puesta en marcha de las misiones Petersberg.
[2] Los objetivos de la CIMIC para la Cruz Roja apuntan a la protección de la dignidad y de la vida humanas, establecer y mantener el orden y la seguridad, facilitar la resolución global del conflicto, y preservar su independencia de acción y decisión, sin dejar de mantener estrechas consultas con las misiones militares internacionales que se encuentren desplegadas en la misma zona de operaciones.
[3] Después de la publicación de dos informes en 1999 que pusieron de manifiesto el fracaso de las Naciones Unidas para prevenir el genocidio en Rwanda en 1994, y para proteger a los habitantes de Srebrenica (Bosnia y Herzegovina) en 1995, el Secretario General, Kofi Annan, nombró al Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas. Se pidió al Grupo Especial para evaluar las deficiencias del sistema de las operaciones de paz existente en ese momento y para hacer recomendaciones específicas y realistas para el cambio.
[4] Transnistria es un Estado de facto no reconocido (la mayoría del reconocimiento internacional proviene de otros Estados no reconocidos). Autoproclamó su independencia en 1990 de la entonces República Socialista Soviética de Moldavia y se ubica entre Moldavia y Ucrania, al este del río Dniéster. Cuenta con medio millón de habitantes, la mayoría de origen ruso. Aunque oficialmente forma parte de Moldavia, la mayoría de funciones estatales las ejercen instituciones propias.
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