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Mensaje: <blockquote data-quote="Derruido" data-source="post: 698495" data-attributes="member: 30">El Presupuesto de Defensa en Argentina: Su Contexto y una Metodología de Análisis Thomas Scheetz Professor Universidad Argentina de la Empresa, Buenos Aires, Argentina Lincoln University College, La Lucila, Argentina Introducción Este trabajo pretende ser un ensayo metodológico2 sobre cómo la ampliación del análisis presupuestario en el área de gastos en defensa puede servir como instrumento de transparencia y control público. Si bien se basa en el caso argentino (que el autor conoce en profundidad), su propósito es abrir la discusión de la publicación de información cuantitativa ampliada en la región. El ensayo es el resultado de la doble frustración del autor con los datos presentados por las fuentes internacionales. En primer lugar, la calidad y precisión metodológica de las cuatro fuentes principales (el International Institute for Strategic Studies [IISS], el Fondo Monetario Internacional [FMI], el Stockholm International Peace Research Institute [SIPRI], y el U.S. Arms Control and Disarmament Agency [ACDA]) producen información muy dispareja en calidad.3 Las diferencias entre serie y serie son grandes (a veces hasta 300%) y las tendencias entre ellas también varían entre fuente y fuente.4 Obviamente esto afecta el análisis de otros expertos que fundamentan su análisis sobre estas fuentes. En segundo lugar, la amplitud de información estadística es tan poca que limita la capacidad de análisis de la situación real de las fuerzas en un país como Argentina, y entre países de la región. 1 Se agradecen las críticas de un comentarista anónimo y el apoyo financiero de la Fundación Ford para la elaboración de este trabajo. Naturalmente, los errores y las opiniones vertidas son exclusivamente del autor. 2 Originalmente el ensayo se escribió como parte de un posible proyecto (luego frustrado) de transparentar los gastos militares de Argentina, Chile y el Perú con una misma metodología. Esto en un marco de aumentar la gobernabilidad de cada país y aumentar la cooperación regional. 3 Ver una comparación y crítica de las cuatro fuentes para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y el Perú en Scheetz, Thomas, “Gastos militares en América del Sur”, Proliferación de Armamentos y Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en América Latina, editado por el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, Lima, Perú, 1994. 4 Según la experiencia del autor, para la región sudamericana la mejor fuente es SIPRI, pero aún SIPRI admite que sus datos adolecen de problemas serios. La intención de este ensayo es sugerir (para la Argentina) como se podría mejorar la oferta de información de tal forma que permitiera que la sociedad efectivamente evaluara y controlara la calidad de sus instituciones castrenses. Recientemente la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) entregó una “Metodología estandarizada común para la medición de los Gastos de Defensa” en Argentina y Chile (Santiago, noviembre de 2001). Nuestra propuesta espera mejorar el enfoque cepalino. Sin embargo, para entender el porqué de la poca demanda para información y transparencia por parte de la sociedad argentina, y a la vez comprender la necesidad de tenerlas con respecto a las Fuerzas Armadas, este trabajo contextualiza la situación dentro de las Fuerzas Armadas (que es un reflejo fiel de la situación presupuestaria), y las contrastantes políticas de defensa de distintos actores. El requisito fundamental para la producción de información cuantitativa útil es que tal análisis se alimente simultáneamente desde varios costados: el del especialista en entender el sistema de presupuestación argentino; y el del conocedor de la teoría, la política, la historia y las instituciones del sector defensa. Esta interacción es necesaria debido a que la utilidad de la crítica en el área de defensa requiere la desagregación y cruce de distintos cortes al nivel analítico presupuestario por un lado, y a la vez del conocimiento de cómo se comportan (o deberían comportarse) los militares y funcionarios civiles en defensa por el otro. Es decir, por ejemplo, que es de muy limitada utilidad tener indicadores globales como el gasto por función o como porcentaje del Producto Bruto Interno (tal como suele presentarse para consumo público).5 Para evaluar la marcha del sector defensa hace falta una visión mucho más matizada de cómo éste interactúa con el resto del sector público, con la economía en general, y dentro del contexto regional. Simultáneamente hace falta una consideración de la eficiencia de los gastos militares vistos desde una perspectiva internacional profesional comparativa (o sea, requiere el conocimiento de la teoría militar). Hay que confesar que desgraciadamente no toda la información deseable respecto a estos cuatro enfoques es de dominio público, pero hay suficiente como para comenzar a informar al público respecto a los temas señalados aquí. Aspectos relevantes de capacidad operativa y política de defensa Indicaciones de capacidad operativa de las Fuerzas Armadas Las Fuerzas Armadas, como instituciones dedicadas a la seguridad externa del país, han involucionado a lo largo de las últimas dos décadas. La capacidad operativa es casi inexistente.6 Este fenómeno tiene dos explicaciones. El presupuesto de defensa en términos reales (poder adquisitivo en dólares) ha disminuido a la mitad desde 1981 (ver Cuadro 3). La otra explicación de la falta de operatividad es la ausencia de una reforma militar seria.7 Felizmente para la Argentina no existen amenazas en puerta, porque implícitamente los actores políticos han optado por un desarme de hecho. Las Fuerzas Armadas gastan en poco más que los salarios mensuales.8 Por ejemplo, en 1999 de los programas (contablemente se denominan "servicios") para las tres fuerzas un promedio de 76% se gastó en salarios (ver Cuadro 1).9 Del gasto total de la Jurisdicción del Ministerio de Defensa (excluyendo previsión, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, inteligencia estratégica, la Casa Militar y las Fuerzas de Paz, en los cuales casi 100% es costo laboral) un 71% fue costo laboral. Si incluyéramos los gastos previsionales en este gasto jurisdiccional, el costo laboral llegaría al 80%. En términos generales, y vista desde una perspectiva comparativa internacional, esta cifra debería rondar entre 40% - 50%. Aunque desde situaciones muy distintas, y como ejemplo, en 1996 el gasto en personal estadounidense fue 39,2% del gasto en defensa, el Reino Unido 41,2%, y el promedio para todos los países de la OTAN entre 1994 y 1996 era 57,6%.10 Los datos claramente muestran que las Fuerzas Armadas Argentinas no tienen capacidad operativa, y por tanto les quita su razón de ser. No son capaces de proveer la defensa externa del país.11 <img src="http://img314.imageshack.us/img314/7405/cuadro19ar.jpg" alt="" class="fr-fic fr-dii fr-draggable " style="" /> Contrastantes políticas de defensa de distintos actores políticos Desde el regreso a la democracia, los cuatro presidentes y sus 13 ministros de defensa han mostrado falta de voluntad política para enfrentar los cambios necesarios.12 Durante los años del gobierno alfonsinista se argumentaba que esta falta de voluntad se debía al temor de atentados por parte de los militares. También se la solía explicar por la falta de civiles con capacidades de conducción en el área de defensa. Pero ahora, después del aplastamiento del movimiento de los "carapintadas" en diciembre de 1990, después de los años de conducción del Ejército del Gen. Martín Balza (con repetidas muestras de su sumisión al poder civil), y después del desarrollo de un numeroso grupo de civiles con conocimientos de defensa, no es posible seguir postulando la "falta de voluntad política" como explicación de la ausencia de una reforma seria en el sector. Entonces, ¿a qué se debe la falta de cambios significativos? La "política de defensa" oficial implícita del gobierno de Carlos Menem podría describirse como "la búsqueda de renta".13 Requiere un poco de explicación. Existe en la Argentina una política de los partidos de capturar instituciones del estado como "botín de guerra política", con ciertos "derechos adquiridos" por parte del victorioso en la contienda electoral. Es una regla tácita, por ejemplo, que tienen derecho a colocar amigos, parientes y clientes políticos (sin criterio de méritos o idoneidad) en cualquier puesto de la administración que ellos controlan. Un "civil service" al estilo inglés no existe. Un resultado de esto es que en los 19 años de gobierno democrático muy pocos civiles con conocimientos de defensa han trabajado en el ámbito oficial de defensa. Quizás el mejor ejemplo es que de los 13 Ministros de Defensa desde 1983 ninguno (ni el actual) ha tenido experiencia previa antes de entrar en el ministerio. La causa fundamental de la falta de civiles en los sucesivos gobiernos no ha sido la falta de oferta de talento, sino la falta de demanda por parte de los políticos encargados del área, quienes tenían otras metas que poco tenían que ver con la elaboración de una coherente política de defensa. Con escasas excepciones los cargos se han llenado con allegados políticos sin preocupación por su idoneidad.14 Esta fue la situación durante el gobierno de Carlos Menem. El gobierno (que asumió el 10 de diciembre de 1999) siguió aproximadamente en la misma línea. En esta situación operante en el área de defensa algunas personas (anónimas) en altas esferas del aparato de defensa que he entrevistado me hablaron de un contexto en el cual la corrupción no era ajena. Indicaron que se lucraba con casi todo lo que estuviera a mano: no sólo cargos en el Ministerio, sino también ascensos, fábricas, compras, ventas, privatizaciones, importaciones, exportaciones. Casi todo era moneda de cambio. La persona que no estuviera bien integrada en "la interna", o aquel que criticara, era expulsado. En esa situación, por ejemplo, la construcción por la Fuerza Aérea de la pista de Anillaco15 era posible, como también la venta de armas a Ecuador y Croacia, en forma ilegal en ambos casos. Nadie levantaba la voz en contra de la legalidad de los procedimientos.16 Si bien la política de defensa oficial explícita era (y es) la defensa del territorio nacional, junto con otras misiones como la de contribuir a misiones de mantenimiento de paz con Fuerzas de Paz, y ayudar en momentos de desastres, la política implícita era lucrar con el ministerio y no hacer cambios significativos en las instituciones armadas. Aun el actual gobierno se limita a "administrar" el status quo; no "conduce”. Un segundo aspecto de las políticas en el área de defensa comenzó a aparecer durante la presidencia de Carlos Menem, pero continua hoy en día. Se refiere a la naturaleza de las relaciones con Estados Unidos. En el gobierno menemista éstas fueron descritas por el Ministro de Relaciones Exteriores como de "relaciones carnales." Argentina cambió su antigua política de distanciamiento de Estados Unidos por una de casi estricto alineamiento. Le ha traído varios beneficios en el área de defensa (v.g., equipos militares), pero también la ha sometido a presiones casi imparables para inmiscuir a los militares en la lucha interna contra el narcotráfico (la cuál violaría la Ley de Defensa). El gobierno de De la Rúa (y el actual gobierno) si bien dijo haber disminuido el nivel de adhesión a la voluntad norteamericana, hasta hoy sigue la misma línea, corriendo así el riesgo de distanciarse de los países vecinos que matizan más sus relaciones con Estados Unidos. Un tercer aspecto de la política de defensa argentina es el enfoque implícito característico de los sectores considerados "progresistas" de la dirigencia política. Su postura puede caracterizarse como de "benign neglect" (la negligencia benigna), es decir, no se ocupan del problema, evidentemente con la expectativa de que así el problema de defensa o mejorará o desaparecerá. Esta posición nos fue expresada claramente por un (en ese momento) futuro candidato presidencial del FREPASO. "Ese tema (defensa) no me interesa." Muchos ciudadanos argentinos siguen pensando de esa forma. No se entiende que los problemas no van a desaparecer por arte de magia. Argentina precisa una reforma militar, y la transparencia del gasto militar ayudaría a llevar a los ciudadanos a esa conclusión.</blockquote>

Verificación: Libertador de Argentina