El Gobierno del Frente Amplio decidió rescindir el contrato con el astillero español Cardama para construir dos buques patrulleros oceánicos (OPV) destinados a equipar a la Armada Nacional de Uruguay. La medida fue tomada en el Consejo de Ministros y anunciada por el presidente Yamandú Orsi, quien señaló “varios incumplimientos de la empresa”, aunque solo se detalló los incumplimientos que estaban vinculados a temas administrativos de la garantía de fiel cumplimiento (con documentación falsa) y a la garantía de reembolso (incumplimiento contractual), sin mencionar problemas técnicos de construcción. El prosecretario Jorge Díaz habló de una “larga lista de incumplimientos constructivos”, pero tampoco dio precisiones.
Presidente Orsi subrayó que la decisión buscaba “transparencia en la gestión pública”, recordando el anuncio del 22 de octubre de 2025 sobre irregularidades en la garantía de fiel cumplimiento. El gobierno señaló que ofreció a la empresa oportunidades para resolver la situación.
Estrategia Comunicacional del Gobierno y su impacto
Medios como Zona Militar destacaron que la “espectacularidad” del anuncio del 22 de octubre, comunicando la decisión de iniciar acciones legales para rescindir el contrato con la empresa española Cardama. Esto colocó el “caso Cardama” en el centro del debate político y periodístico, y demostró que la intención manifiesta del gobierno era rescindir el contrato. Esto llevó, a que el presidente de la empresa, Mario Cardama, resaltara su sorpresa al enterarse directamente por palabras de un jefe de Estado, que su compañía era acusada de “fraude” y que se buscara terminar el contrato.
Tras el 22 de octubre, el CEO del astillero comenzó a hablar en medios uruguayos, mostrando su desazón y criticando la actitud resistente y poco colaborativa del gobierno hacia el astillero. Hasta ese momento, Mario Cardama había evitado declaraciones públicas para no afectar el proyecto, consciente de la resistencia del gobierno del Frente Amplio. Señaló que no existía comunicación directa, ya que el Ministerio no respondía sus mensajes y se enteraban de todo por la prensa. Además, el astillero afirmaba desconocer cuál incumplimiento había motivado la ejecución de la garantía y cuestionaba la falta de diálogo para aclarar los diferendos.
Crónica de una Resistencia Institucional
Recordemos que el contrato había sido firmado por el gobierno de Luis Lacalle Pou, frente al cual el Frente Amplio, como oposición, mostró críticas sobre la transparencia del proceso. Ya las primeras manifestaciones públicas de Sandra Lazo, al asumir como ministra de Defensa, dejaban en claro la visión crítica y resistencia que el gobierno mostraba de continuar con el contrato.
En marzo de 2025, tras el cumplimiento del segundo hito certificado por Lloyd’s Register, la ministra aplicó extremas medidas -sanciones- al ex Comandante en Jefe y dos Contralmirantes de la Armada, evidenciando su desconformidad con el avance del contrato. El Director de Material Naval de dicha institución, fue relevado de la supervisión de los OPV, asumiendo el control directo el Ministerio de Defensa.
Los oficiales de la Armada que habían sido seleccionados por esa institución para supervisar la construcción no fueron enviados a España en la fecha prevista por decisión directa del Ministerio de Defensa. Eso dejó sin representantes de la parte contratante para que hicieran el seguimiento in situ como pautaba el contrato. Fue cuando el proyecto ya se encontraba bastante avanzado, que se asignaron nuevos oficiales para la tarea. Lo llamativo fue que, tratándose de una función técnica dentro de una organización castrense, la selección no recayó en la Armada, sino que fue realizada directamente por las autoridades del Ministerio de Defensa.
Otro de los hechos, que fueron demostrando el “rostro adusto” del gobierno con el proyecto, fue en ocasión de la puesta de la quilla del primer OPV, correspondiente al tercer hito del contrato. La ministra Sandra Lazo, que se encontraba en Europa por viaje oficial, recibió la invitación del astillero para participar de un evento importante en la construcción de todo buque. Sin embargo, la invitación fue rechazada y ningún representante del Ministerio de Defensa ni de la Armada asistió. El diario uruguayo El País suscribía al respecto: “la ministra Sandra Lazo volvió a marcarle distancia al astillero Cardama”.
Dicha situación cobró mayor relevancia porque, en contraste, Lazo sí visitó el astillero China State Shipbuilding Corporation (CSSC) durante su viaje a Asia, accediendo a una recorrida que nunca realizó con Cardama. La controversia también se acentuó por las disculpas públicas ofrecidas al astillero chino. Cabe recordar que el gobierno de Luis Lacalle Pou, antes de optar por Cardama, había cancelado una licitación internacional alegando razones económicas —en un contexto marcado por tensiones geopolíticas demostrada por EE.UU.—. En aquel proceso, el astillero chino había encabezado la evaluación técnica, aunque con una propuesta cuyo costo duplicaba el de Cardama. Además, esta visita se daba al mismo tiempo, que los representantes del Frente Amplio se oponía en la Cámara de Diputados a autorizar que una delegación de la Comisión de Defensa Nacional de Diputados, visitara el astillero español, en Vigo.
Tras la declaración del presidente Orsi del 22 de octubre, quedó claro que el gobierno mantenía firme la intención de rescindir el contrato con Cardama. Hasta ese momento, los problemas señalados eran de carácter administrativo y no existían fundamentos técnicos vinculados a la construcción. Esto generó un debate público en Uruguay sobre si el gobierno se había precipitado al anunciar la rescisión sin comunicación ni intimación previa a la empresa. Las acciones posteriores parecieron orientadas más a legitimar la decisión política y preparar un eventual arbitraje internacional que a garantizar la construcción de los buques. En ese contexto, surgieron filtraciones de informes técnicos realizado por los oficiales de la Armada en Vigo, que planteaban dudas sobre la calidad técnica de la construcción. También aparecen los primeros retrasos desde el punto de vista del avance de la construcción, al no recibir los motores principales en el mes pautado. Según lo manifestado por Mario Cardama, la declaración del presidente Orsi impactó en el acuerdo con la empresa Caterpillar, además significó, que el astillero no recibiría 8 millones de euros.
La Auditoría de Bureau Veritas: ¿Sustento Técnico o Estrategia Legal?
En el marco del proceso de rescisión, el gobierno uruguayo solicitó una inspección a Bureau Veritas en diciembre de 2025. El informe técnico (28 páginas), que toma como referencia los reportes de oficiales de la Armada, incluyó observaciones específicas sobre el proceso constructivo (algunas de requerimientos militares fuera del alcance de la sociedad de clasificación pero que impactan en la operativa de los buques), la supervisión de los trabajos hechas por las empresas subcontratadas y el cumplimiento de las exigencias del Convenio para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS), concluyendo que dichas observaciones podían ser corregidos por el astillero. Sin embargo, no logró confirmar por falta de información, si se cumplían plenamente los requisitos técnicos exigidos por la normativa de la bandera uruguaya (para buques civiles), ni si la gestión de aprovisionamiento de materiales y equipos era el adecuado, sobre todo con respecto a los suministros de los grupos de generadores y motores principales de la empresa Caterpillar. Por otro lado, el informe advierte que la falta de cumplimiento de la normativa técnica y la obtención de los certificados de bandera a la hora de entrega de los buques, podían poner en riesgo el contrato. Cabe agregar que el contrato estipula que los representantes del comprador harán “las tareas de certificación necesarias para obtener la BANDERA de los BUQUES”. También advierte que la carencia de planos definitivos y aprobados para el primer buque, no consolida soluciones de diseño básico y secuencias de producción perdiéndose el efecto aprendizaje para el segundo buque, con el consiguiente deterioro del rendimiento, aumento de costes indirectos y prolongación del plazo de finalización del proyecto. El punto más crítico fue el retraso en los plazos: respecto al primer OPV, se estimó un atraso de cinco meses, superando el máximo de tres meses de “retrasos autorizados” previstos en el contrato. Bureau Veritas concluyó que, “el Comprador estaría legitimado para resolver el contrato anticipadamente con los efectos previstos en el Art. 21”. Este artículo, hace referencia al derecho que tiene el comprador como incumplimiento parcial o total del Constructor. Otro punto relevante, que aparece en el informe en la sección “documentación analizada” emitida por el Astillero Cardama, es la mención a la “Carta al Ministerio de Defensa de ROU, datada 22.10.2025, para solicitar reconocimiento formal de un retraso de 4 meses”. Si bien no hemos tenido acceso a la carta, el titulo está marcando el propósito de la carta, y el reconocimiento tácito, de al menos 4 meses, por parte del astillero.
Hallazgos y Contradicciones: Consideraciones a la luz del Informe de Bureau Veritas
- Primera: El informe revela complejidades constructivas diversas, algunas referidas a la falta de aprobación de planos definitivos antes de producir, afirmando que “este proceder supone construir `a riesgo´, contrario a las buenas prácticas constructivas”, lo que marca una inadecuada estandarización de procedimiento. No obstante, sostiene que pueden ser subsanables, generando retrasos. Otras requieren atención para evitar incumplimientos futuros. Pese a las alertas del informe, no se acredita un incumplimiento contractual tácito ni incapacidad técnica del astillero de no cumplir con las exigencias de construcción al momento de la inspección. El punto crítico es el retraso de 5 meses verificado durante la auditoría, aunque esto ocurrió tres meses después de que el gobierno anunciara su intención de rescindir el contrato sin tener aún este informe técnico. Pero, la falta de procedimiento constatada por Bureau Veritas, deja entre ver que los retrasos podrían ser mayores.
- Segunda: El astillero Cardama sostiene que las declaraciones públicas del gobierno dañaron la reputación del astillero, afectando la confianza de proveedores para la entrega de materiales y, consecuentemente, los plazos de obra. Esto cobra relevancia ante el Art. 19 del contrato, que incluye la “fuerza mayor” como causa de “retraso autorizado”, aplicable a las demoras en la entrega de materiales subcontratados cuando estas se deban a causas de fuerza mayor que afecten otras obligaciones del constructor e impidan el cumplimiento del contrato. Aunque este punto, aparece como clave, en la dilucidación del futuro arbitraje, la carta de Cardama solicitando al Ministerio de Defensa Nacional que autorice formalmente un retraso de 4 meses, fechada el 22-10-2025 (un solo mes después del anuncio), debilita la posición del astillero.
- Tercera: Resulta llamativo que el gobierno, al anunciar la rescisión, se centrara únicamente en las garantías y omitiera los hallazgos de Bureau Veritas, especialmente los cinco meses de retraso detectados en la construcción. Esta reserva informativa durante la conferencia de prensa parece ser una decisión estratégica y no accidental.
- Cuarta: Contractualmente, Lloyd’s Register es la autoridad técnica como sociedad clasificadora designada y además de arbitraje en caso de litigio, y quién ha supervisado la obra desde el inicio. Por otra parte, los representantes del comprador -oficiales de la Armada- no tienen esas potestades, y tampoco estuvieron presentes en los primeros meses de la construcción. Según la sección “documentación analizada” del informe Bureau Veritas, el primero de los informes técnicos data de 18.09.2025, es decir, 7 meses después de comenzado la construcción y cuatro días antes del anuncio del presidente Orsi. Para el caso de Bureau Veritas, es un actor que no aparece con atribuciones a los efectos del contrato, y su inspección estuvo limitada a lo realizado por un inspector durante cuatro días. Por tanto, son los criterios de Lloyd’s Register los que prevalecen, ahora también para el probable arbitraje, y sobre los cuales no se ha obtenido información.
Análisis de Responsabilidad Institucional – ¿Quién gana con todo esto?
Como señaló Zona Militar -nota semana pasada- “un contrato polémico desde el inicio”. Dicha polémica ha continuado durante el desarrollo de la construcción, y todo indica que seguirá por mucho tiempo más. La pregunta que se hacen todos, ¿quién gana con todo esto?
Las responsabilidades al inicio estuvieron a cargo del gobierno de coalición encabezada por el presidente Lacalle Pou, quién firmó el contrato. Una vez que el Estado —y no solo un gobierno— suscribe un compromiso, la responsabilidad de la administración entrante debió ser el acompañamiento cercano del proceso para asegurar el cumplimiento de lo pactado. El fin último, como afirmó la ministra Sandra Lazo -en la conferencia de prensa anunciando rescisión- es dotar al Estado de herramientas para salvaguardar la soberanía nacional. Sin embargo, las proclamas del actual gobierno y las acciones que acompañaron las mismas, evidencian que, lejos de apoyar la construcción, han obstaculizado la labor del astillero.
Análisis de la Estrategia del Gobierno
La hostilidad hacia el proyecto genera dudas sobre el proceder del gobierno. Si bien las irregularidades en la garantía del fiel cumplimiento de EuroCommerce por 4,5 millones de dólares son inobjetables y reconocidas por Cardama, cabe cuestionar si este monto justificaba anunciar la intención de rescindir un proyecto que llevaba 10 años de intentos fallidos, un contrato con una inversión de más de 90 millones de dólares, con dos años y medio de ejecución, y al que se lleva invertidos más de 30 millones de dólares. Queda en evidencia que eso fue solo utilizado como una posición de fuerza acelerando la rescisión del contrato. Una gestión más prudente del gobierno, sin tanta estridencia con la que salió a confrontar públicamente con el astillero, habría permitido al Estado uruguayo negociar los ajustes necesarios o, en su defecto, blindar mejor su posición ante la justificación de la rescisión del contrato y un eventual litigio internacional. En definitiva, este accionar ha dejado más incertidumbre que certezas, y no ha contribuido a dar “transparencia en la gestión pública” proclamada por el presidente Orsi.
Interrogantes y consecuencias de la rescisión
El escenario actual plantea dudas razonables sobre la gestión del Estado uruguayo.
Primero, la incertidumbre financiera: ¿qué parte de los USD 30 millones invertidos es recuperable y cuánto costará la defensa en un arbitraje internacional cuyo resultado no es claro? Mario Cardama, en declaraciones el diario uruguayo El País, manifestó que el proyecto permanecía activo y atribuye la rescisión del contrato a una determinación política que, a su entender, carece de sustento técnico sólido. Y remató diciendo, “ya habrá oportunidad de discutir todos estos temas y veremos a quién le asistía razón”
En segundo lugar, el daño reputacional es significativo. Aunque Cardama pueda ser considerado un astillero menor, tiene más de 100 años de existencia y es parte del entramado de la industria naval de Galicia, la más importante en España. Además, el conflicto afecta a socios de primer nivel mundial de la industria naval del sector defensa, como Caterpillar (sistema propulsión), Terma (sistema comando y control), Escribano (sistema de armas) y Cintranaval (empresa diseñadora y seguimiento del proyecto), lo que podría comprometer de alguna forma futuros proyectos de construcción, además del prestigio respecto a la seguridad jurídica.
Finalmente, el costo de oportunidad es crítico: ¿Cuánto costarán los próximos OPV? ¿Cuánto tiempo más pasará para que se tenga operando los próximos OPV? Recordemos que el primer llamado para construir OPV data de 2016. En 2020 se volvió a retomar el proyecto de construir OPV, que es el mismo que acaba de truncarse. ¿Está evaluado en todos esos años sin que la Armada de Uruguay tenga OPVs, cuánto pierde ese país en custodia de su soberanía? Aunque es un intangible difícil de dimensionar, si existe un impacto en seguridad, ambiental, reputacional y económico por los ilícitos que en el mar se cometen.
En suma, es un proyecto que nació complejo, se desarrolló complejo y finalizó complejo para los intereses del Estado uruguayo. La actitud negociadora, en definitiva, del Estado uruguayo, ha estado muy distante de aquel famoso adagio del mundo empresarial de buscar siempre el “ganar ganar”. En este caso, al menos, para los actores visibles principales, ha sido un “perder perder”.
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