En 2020 se creó el Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF) y, semanas atrás, el Ministerio de Defensa publicó Resoluciones que establecen un régimen de Offsets para empresas extranjeras y un Programa de Desarrollo de Proveedores locales para consolidar la Base Industrial de la Defensa Argentina.
Breve reseña
Los países más avanzados del mundo en materia de tecnología y producción para la Defensa -como Estados Unidos, Inglaterra, Francia, España, Alemania, etc.- hace décadas que establecieron diversas normas para consolidar, fomentar y proteger su Industria de Defensa, por considerar a ésta como un área sensible que hace a la existencia misma del Estado, preservando su independencia, soberanía e integridad territorial.
Obviamente, las potencias citadas precedentemente y otras de muy diversa cultura y régimen de representación popular, como pueden ser Rusia, China, etc., cuentan con una dirigencia política que entendió la importancia y necesidad de lograr consensos entre las diversas ideologías de sus respectivos partidos/líderes de manera tal que la planificación y gestión de sus Políticas de Defensa sea tratada como una verdadera Política de Estado, es decir, sostenida a largo plazo (a veinte o treinta años) en sus grandes lineamientos.
No hay dudas que lograr consensos interpartidarios que se sostengan a lo largo de décadas no es fácil, ni en un país europeo ni en uno asiático o latinoamericano, pero es la mejor -o única- forma para que, con una planificación clara y realista, se maximice el aprovechamiento de las inversiones en desarrollos tecnológicos y productivos, sobre todo en áreas tan complejas, costosas y estratégicas como lo es la Defensa Nacional.
Argentina y la región
Quien quiera creer que solo las grandes potencias del mundo son capaces de lograr consensos a largo plazo en materia de Defensa desconoce lo que sucede en naciones más cercanas a la Argentina, como Brasil, Perú y Chile, países que desde hace varias décadas atrás brindan un fuerte apoyo al desarrollo tecnológico y productivo de sus respectivas empresas públicas y privadas dedicadas a la Defensa Nacional, ello sin importar la ideología del gobierno de turno.
La inestabilidad política, muy alta en el caso peruano, no ha sido motivo para que los diversos gobiernos que se han sucedido sean de izquierda o derecha, dejaran de lado la responsabilidad de planificar y gestionar la Política de Defensa manteniendo un rumbo que le permita contar con Fuerzas Armadas correctamente equipadas y adiestradas para el cumplimiento de su misión primaria.
Lamentablemente, en Argentina, la dirigencia política no ha logrado un consenso constructivo y duradero para que la Defensa Nacional sea planificada y gestionada como una verdadera Política de Estado, que trascienda los cambios de gobierno y permita disponer de un Instrumento Militar con capacidades operacionales acordes a la enorme extensión de nuestro país (el octavo más grande del mundo) ni las riquezas de nuestros recursos naturales (gas, petróleo, litio, etc.) y la posición geoestratégica gracias a nuestro litoral marítimo de casi 5.000 Km, que nos facilita el control de las rutas que conectan el Océano Pacífico con el Atlántico, la proyección hacia la Antártida y una zona de responsabilidad de Búsqueda y Rescate (SAR) asignada por la Organización Marítima Internacional en casi 15 millones de kilómetros cuadrados del Atlántico Sur.
A nivel sudamericano, el caso de Brasil es, seguramente, el mejor ejemplo de cómo el Estado nacional puede ayudar a traccionar el desarrollo tecnológico e industrial para la Defensa y dual (aplicaciones civiles y militares), no sólo para abastecer el mercado doméstico sino también para la exportación de productos y servicios de muy alto valor agregado y sus efectos spin-off en otros sectores de la ciencia, tecnología y producción nacional.
Otros ejemplos positivos a seguir en lo que hace al rol del Estado y la Industria de Defensa son Israel, Suecia y Sudáfrica, naciones que tienen un Producto Bruto Interno (PBI) similar al argentino y están a la vanguardia global en materia de investigación, desarrollo, innovación y producción (I+D+i+P) bélica, siendo la mayor parte destinada a la exportación.
Cabe recordar que, a mediados del siglo pasado, la Argentina llegó a ser una de las diez potencias más relevantes del mundo y a tener -a través de diversos acuerdos con Alemania- una avanzada y pujante industria de defensa, mientras Brasil apenas contaba con una industria local capaz de abastecer solo de los productos e insumos más básicos a sus Fuerzas Armadas.
Setenta años después, Brasil -especialmente de mano de Francia e Italia- no sólo alcanzó un desarrollo tecnológico e industrial capaz de satisfacer la gran mayoría de los requerimientos de sus FFAA -diseñando y fabricando armas, municiones, misiles, radares, aviones, helicópteros, drones, vehículos, fragatas, submarinos, etc.- sino que se ha convertido en el principal exportador latinoamericano de armamentos y, a nivel mundial, incluso ha superado a potencias con un PBI muy superior, como la India.
El colapso post Malvinas
Tras la derrota de Malvinas y el desastre que provocaron las sucesivas crisis económicas y políticas que sufrió nuestro país, la Política de Defensa sufrió un continuado y severo recorte presupuestario que derivó en la progresiva pérdida de capacidades militares y la creciente obsolescencia de la mayoría de los sistemas de armas en dotación de nuestras Fuerzas Armadas.
La falta de inversión en medios (ya sea que fueran comprados nuevos o modernizados los existentes en inventario) no solo afectó las capacidades operacionales de las FFAA sino que limitó su formación con equipos desfasados tecnológicamente y muy propensos a las fallas por su antigüedad y falta de mantenimiento/modernización, afectando el adiestramiento y llegó a afectar la integridad física del personal militar por incidentes y accidentes que provocaron heridas y hasta la muerte de uniformados.
La muerte de pilotos que volaban cazas obsoletos como los veteranísimos Mirage, las tropas accidentadas en viejos camiones Unimog y los 44 heroicos tripulantes del desaparecido Submarino ARA “San Juan” son más que elocuentes para dar cuenta del peligroso estado operativo de los medios que operan nuestras FFAA.
Reequipamiento militar e Industria Argentina
Las pérdidas de medios durante el conflicto bélico de 1982, sumados a la progresiva desprogramación por antigüedad, obsolescencia o dificultad para el sostenimiento logístico de ciertos sistemas de armas (especialmente aquellos de procedencia británica), derivó en una menor cantidad de sistemas de armas en servicio operativo e incluso la pérdida total de ciertas capacidades militares al no obtenerse (por falta de presupuesto o interés político) determinados medios, como ejemplos podemos citar la baja sin reposición de los aviones de transporte estratégico Boeing B-707, de los cazas supersónicos Mirage, los buques de desembarco anfibio, los cazaminas, submarinos, etc.
Pasó más de una década y media para que la dirigencia política argentina tuviera un primer gesto de madurez y responsabilidad respecto a la imperiosa necesidad de reequipar al instrumento militar y recuperar la industria de defensa argentina.
En este sentido, en 1998 se sancionó la Ley 24.948 de “Reestructuración de las Fuerzas Armadas”, que estipulaba la asignación de mil millones de pesos (en ese momento equivalentes a igual cantidad de dólares) para adquirir nuevos sistemas de armas que permitieran reponer las bajas durante la Guerra de Malvinas.
Asimismo, en su Artículo 21, referente a la Producción para la Defensa, la ley 24.948 establecía que: “…se estimularán el interés y la intervención privada, debiéndose impulsar en forma decidida la investigación de las tecnologías duales que sirvan a la defensa y procurar la asociación con otros países a estos fines. Asimismo, el Ministerio de Defensa estudiará e implementará las distintas acciones que permitan mantener y adquirir aquellas capacidades logísticas indispensables que por su difícil obtención en períodos de crisis resulte conveniente asegurar en forma permanente en el país”.
Más cerca en el tiempo, en 2018 se promulgó la ley N° 27.437 de “Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores”, estableciendo nuevos incentivos para fomentar “el desarrollo de proveedores nacionales en sectores estratégicos, a fin de contribuir al impulso de la industria, la diversificación de la matriz productiva nacional y la promoción de la competitividad y la transformación productiva”.
En octubre del 2020, a través de la Ley N° 27.565 -que creó el “Fondo Nacional de la Defensa” (FONDEF)- la dirigencia política argentina estableció una fuente presupuestaria con asignación exclusiva para reequipar a las Fuerzas Armadas fomentando el desarrollo de la Industria Argentina a través de los siguientes criterios: “1. Favorecer la sustitución de importaciones, el desarrollo de proveedores y la inserción internacional de la producción local de bienes y servicios orientados a la defensa. 2. Promover la innovación productiva, inclusiva y sustentable, por medio de un mayor escalonamiento tecnológico. 3. Incrementar las acciones de investigación y desarrollo, tanto en el sector público como privado. 4. Mejorar las condiciones de creación, difusión y asimilación de innovaciones por parte de la estructura productiva nacional”.
Posteriormente, a través del Decreto N° 457 de fecha 14 de Julio de 2021, se aprobó la actualización de la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), la cual regula los aspectos centrales de la organización de la Defensa de nuestro país. Con respecto a investigación, política industrial y producción para la defensa, en su Capítulo III, la citada DPDN instruye al Ministerio de Defensa a: “i) Alcanzar un sistema coordinado de investigación, desarrollo, innovación y producción, que fortalezca las capacidades jurisdiccionales y de su INSTRUMENTO MILITAR y que se encuentre articulado con el sistema científico, tecnológico y productivo nacional, contribuyendo de ese modo a afianzar la soberanía tecnológica”.
Finalmente, a mediados del corriente mes de diciembre, el Ministerio de Defensa publicó dos resoluciones que buscan potenciar el desarrollo de una Base Industrial de Defensa (BID) argentina -conformada por organismos técnicos y empresas públicas y privadas- que sea competitiva, innovadora y capaz de satisfacer la mayor parte de los requerimientos operativos de nuestras Fuerzas Armadas.
En ese sentido, a través de la Resolución Número: 2022-1611-APN-MD, el Ministerio de Defensa creó el “Programa de Desarrollo de Proveedores de la Defensa (PRODEF)” con el objeto de “…favorecer la articulación entre la oferta de productos y servicios, existentes y potenciales, con los requerimientos de la Defensa Nacional, a fin de contar con una base industrial nacional capaz de abastecerlos”.
Paralelamente, mediante Resolución Número: 2022-1612-APN-MD, el MINDEF fijó las “Pautas para la implementación de Acuerdos de Cooperación Productiva (ACP) en el ámbito de la Defensa”; entendiendo a los ACP como los beneficios industriales, económicos o comerciales que el comprador exige al oferente/proveedor (sea una empresa y/o gobierno) en calidad de compensación por la adquisición de bienes y servicios, con la finalidad de maximizar el impacto (económico, laboral, tecnológico, estratégico, etc.) de la inversión que hace el Estado en bienes y/o servicios extranjeros destinados al ámbito de la Defensa.
Si bien ambas resoluciones son pertinentes y están en la dirección correcta para hacer un uso más eficiente y estratégico del poder de compra del Estado nacional para modernizar a las Fuerzas Armadas, sería conveniente que tanto la resolución que fija los ACP -comúnmente llamados offsets- como la que crea el Programa de Desarrollo de Proveedores de la Defensa sean parte de un proyecto de “Ley de Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción para la Defensa”, debatido y consensuado entre los distintos espacios políticos con representación en el Congreso de la Nación, a fin de brindar un mayor sustento a largo plazo y que sirva de señal unívoca, tanto para las empresas argentinas como extranjeras y sus respectivos gobiernos, de que la República Argentina apuesta al desarrollo tecnológico e industrial soberano, sin condicionamientos ni vetos de ninguna potencia foránea.
Conclusiones
Las normas citadas precedentemente constituyen señales positivas respecto a que la dirigencia política en su conjunto, comienza a entender la importancia y conveniencia de contar con Fuerzas Armadas equipadas y apoyadas por una industria nacional innovadora, eficiente y competitiva, de manera tal de contar con los medios que permitan vigilar, controlar y proteger nuestro país, el octavo más grande del mundo, con enormes riquezas tanto en nuestro territorio como en las aguas de jurisdicción nacional.
Apostar al desarrollo autónomo y colaborativo de nuestra Industria de Defensa no solo es la manera más estratégica y eficiente a largo plazo para consolidar nuestra independencia y soberanía nacional. En aquellos casos que la complejidad tecnológica, los plazos y/o costos exijan recurrir a un proveedor extranjero, constituye un notable avance para el Estado argentino exigir la implementación de Acuerdos de Cooperación Productiva (ACP) en el ámbito de la Defensa.
Desde un principio, la dirigencia política debe tener en cuenta que el fomento al desarrollo de proveedores locales para la Defensa, ya sean organismos y/o empresas públicas y privadas argentinas, debe estar orientada a la exportación, único modo de asegurar la sustentabilidad y competitividad a largo plazo.
El mercado doméstico para la Defensa no tiene la escala suficiente para que, abasteciendo solo la demanda de nuestras Fuerzas Armadas, logremos contar con una Base Industrial de Defensa que sea eficiente y sustentable.
Debe ser un objetivo lograr que se sancione una “Ley de Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción para la Defensa” de manera tal de sentar las bases que permitan consolidar e incrementar progresivamente las capacidades de diseño, desarrollo, testeo, producción, mantenimiento y modernización de los sistemas de armas, equipos de apoyo y demás materiales que requieren nuestras Fuerzas Armadas, gran parte de los cuales también son usados por las Fuerzas de Seguridad, Instituciones Policiales, usuarios civiles, etc.
Es necesario que se tomen acciones concretas para fortalecer las capacidades de la Industria de Defensa, tanto pública como privada, a través de la promoción de inversiones, mejorar la gestión productiva de las empresas y organismos estatales afines (reduciendo costos, plazos y burocracia), incrementar la capacidad de innovación y modernización tecnológica, facilitar el acceso a requerimientos operativos de los usuarios/clientes nacionales y extranjeros, facilitar el acceso a créditos con tasa preferencial y a garantías para exportación, simplificar la normativa vigente e impuestos, con el propósito de incrementar la calidad, cantidad y/o variedad de la oferta comercializable de bienes y servicios argentinos que satisfagan los requerimientos de la Defensa.
Resulta fundamental aumentar el grado de integración nacional de la cadena productiva; favorecer la diversificación y transformación productiva de firmas industriales y de servicios de alto valor agregado; promover la certificación bajo normas de calidad internacional (ASME, ISO, AS, etc.) y contribuir a la internacionalización de la Base Industrial de la Defensa (BID), facilitando el acceso a nuevos mercados, o mediante la asociación estratégica con otros países (de la región y del mundo), instituciones o firmas líderes a nivel internacional.
Contar con una “Ley de Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción para la Defensa” permitiría establecer un horizonte de previsibilidad, a largo plazo, sobre lo que el Estado nacional considera que serán sus prioridades en cuanto a fomentar el desarrollo tecnológico y productivo para fortalecer la Defensa, entendiendo a ésta como no sólo el aspecto militar/bélico sino también aquellos otros contribuyentes al Potencial Nacional y la Movilización en caso de conflicto.
Es responsabilidad de la dirigencia política, gobierno y oposición, debatir y consensuar los grandes lineamientos que serás sostenidos a largo plazo para maximizar el uso estratégico del Poder de Compra del Estado Nacional, reequipando a nuestras Fuerzas Armadas aprovechando y/o generando las capacidades tecnológicas y productivas de la Industria Argentina, para lo cual será clave establecer mecanismos fluidos de diálogo y articulación entre el sector público y privado, además de la cooperación con otros países.
*El autor es magíster ITBA y master europeo en Dirección Estratégica y Tecnológica. Se desempeña como Consultor de Empresas y Gobiernos.
Excelente el artículo. Me gustó. Está muy bien informado y fundamentado.
Si me lo permite estimado Señor Díaz, quisiera agregar a su muy buen artículo una opinión referida al tema financiamiento y que seguramente ha sido el origen de la obsolescencia en equipamiento militar : la falta de una normativa clara que fije imperativamente el origen de los recursos sobre los cuales se obtendrán el dinero para equipamiento.
La ley macro 24.948 que usted menciona y que establece las bases políticas, orgánicas y funcionales fundamentales para la reestructuración de las Fuerzas Armadas (que además las define como órgano de carácter exclusivamente “defensivo”) fijó en su art. 24 que “…Los recursos considerados en la presente ley como asignados a la Función Defensa serán los correspondientes a los programas y a otros …” conforme a las diferentes partidas asignadas en el Presupuesto Nacional para el MinDef, pero en ningún lugar se determina de donde surgirán los recursos necesarios (como lo hizo por ejemplo Chile con la ley minera), dejando en realidad al arbitrio del Ministerio de Economía que recursos asignará a futuro para el funcionamiento de las Fuerzas Armadas. No le impone a este Ministerio porcentaje o suma alguna sobre alguna base financiera en concreto.
La ley del FonDef mejora y es un gran avance en esta política legislativa, pero a mi criterio se desaprovechó la oportunidad para establecer porcentajes superiores a los fijados, 0,8 % final de los ingresos corrientes en los presupuestos anuales consolidados.
Conclusión, son buenas las leyes que establecen un “deber ser” pero también sería adecuado fijar el “como” debe ser y con que se financiarán los programas, en forma impuesta para que el Señor Ministro de Economía no termine siendo el árbitro de este tema tan importante para la soberanía nacional.
Muy de acuerdo con usted , lle da una visión más terrenal al tema. Muchas gracias por el aporte al tema , así no solo los q leemos el informe del caballero DÍAZ , NOS DEJAMOS LLEVAR y nos quedamos solo en… ( soñar, no cuesta nada) si no q tamb lo trae a algo posiblemente factible , Real .
Además me gusta mucho cuando alguien va a lo concreto, sin vueltas… Al hueso .
Estimado. Gracias.
… Saludos desde Mendoza.
ATTe. Ezequiel Lombardo.
Cómo en todas las Políticas de Estado pueden ser prescriptas y contenidas en excelentes marcos normativos, pero si no son acompañadas con los recursos materiales, en este caso un presupuesto acorde tanto a tamaño de PBI, territorio, personas y recursos a proteger, posición geoestratégica, etc., dichas normas terminan siendo meras cuestiones declarativas o expresiones del deber ser, como lo mencionó otro forista. Lo mismo ha hecho este gobierno con las políticas de género como con la salud, educación, empleo y otras materias. Pequeños países como Croacia cuantan con aviones Rafale, por poner un ejemplo. No veo tantos pruritos ni tanta al araca para equiparse, ni escándalos que apelan a la corrección política para tomar la decisión de defender a sus ciudadanos e intereses.
Sólo espero que una vez reemplazado este gobierno, iniciemos un periodo de seriedad, sentido común y normalidad. Algo tan básico como ser consecuentes entre lo que se declama y lo que efectivamente se realiza. Pedir Patriotismo sería demasiado.
En nuestro país no existe la continuidad de los proyectos de defensa, hay muchos otros proyectos que tampoco lo tienen, se trate de industria, energía, medio ambiente, etc. solo se da el puntapié inicial y luego los modelos quedan juntando polvo en los talleres o en los escritorios siempre por los mismos motivos: o problemas de presupuesto o intereses políticos encontrados. Sólo se piensa en la exportación de materias primas, sólo se piensa en cobrar impuestos con la soja como si fuera lo único que hay.
Se podría haber avanzado mucho en la industria de la defensa en materia de blindados, unidades navales y hasta aéreos si tan solo se hubiera tenido un acuerdo nacional sostenido y una administración honesta, hay una capacidad técnica para avanzar en el desarrollo pero siempre se está pensando en comprar todo afuera, cuando hay mucho que puede producirse aquí, y dar trabajo para dar más defensa.