Una reforma militar analizada desde la economía de defensa: Un ejercicio mental

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Salitre 2014 is a Chilean-led exercise where a coalition of U.S., Chile, Brazil, Argentina and Uruguay air forces focus on increasing interoperability between these allied nations.

Este trabajo es un ejercicio mental, un intento de pensar una reforma militar posible para Argentina. Obviamente no es una tarea simple. Comienza reconociendo los múltiples fracasos en las reformas sugeridas de los últimos 40 años de democracia. Luego se presenta los supuestos Políticos, Militares y ahora la Pandemia que se deben tener en cuenta para el ejercicio. Se basa en la teoría económica y reconoce la situación muy difícil de la economía regional y mundial de la pandemia. Se planteará ciertas situaciones internacionales relevantes. Se sigue con una discusión de los limitantes políticos y presupuestarios de corto, mediano y largo plazo, incluyendo él de la pandemia. Terminaremos con sugerencias económicas y presupuestarias.

I. Las repetidas experiencias de reformas fracasadas

  1. Desde el inicio de la democracia en 1983 ha habido innumerables anuncios de una reforma o reestructuración militar. Y previo a las elecciones de 1983 una parte fundamental de la plataforma Radical fue su “Plan General de la Reforma Militar” (el así llamado “Proyecto Cáceres”), hecho público el 30 de julio de 1983[1].  Este “plan general de reforma militar” entraba en detalle sobre la unidad de mando (“conjuntez”) en “un escalón superior de planeamiento, comando y control, integradas fuerzas terrestres, navales y aéreas integradas en un sólido equipo de empleo conjunto a nivel estratégico, operacional y táctico, un escalón logístico y administrativo de organismos de apoyo y sostén, …todo ello en el marco de nuevas estructuras jurídico-legales…”  Sin embargo, cuando por sorpresa Raúl Alfonsín ganó las elecciones a fines de octubre de 1983, demoró solo una semana para repudiar su propia plataforma, descreyendo afirmaciones y demostraciones de Cáceres de que suficientes elementos en las Fuerzas Armadas estaban abiertos a una profunda reforma militar.  Un temeroso Alfonsín escuchaba a voces civiles como la de Raúl Borrás que preveía un golpe militar si su gobierno promovía una reforma.  Este retroceso marcó los seis años del gobierno alfonsinista, y en buena medida conllevó al fracaso de su gobierno en la cuestión militar.  Los problemas reales en defensa fueron descriptos con mucha claridad en esos momentos.  Las llamadas de atención han sucedido una tras otra en la historia reciente del país.
  • Una segunda oportunidad desperdiciada tuvo origen en “El Informe Rattenbach”[2] (un análisis pedido por las propias Fuerzas Armadas) que juzgaba la actuación militar en todos los aspectos del conflicto del Atlántico Sur.  El análisis de las responsabilidades militares de la derrota está hecho con lujo de detalle, junto con las recomendaciones para cambios (por cierto, muy coincidentes con mucho encontrado en el “Proyecto Cáceres”).
  • Los sucesivos ministros alfonsinistas preferían ignorar su existencia, a la vez que el Presidente ensayaba su conocido “doble discurso” con los militares.  El 5 de julio de 1985, en un momento álgido del juicio a las juntas, en la cena de camaradería de las FF.AA. Alfonsín “habló de la subordinación, modernización y democratización de las formas de inserción de las FF.AA. en la política de defensa del gobierno constitucional.”[3]

El punto de quiebre para el gobierno de Alfonsín ocurrió con los levantamientos “carapintadas” que iniciaron durante la Semana Santa 1987, y luego continuaron con Monte Caseros en enero de 1988, Villa Martelli en diciembre de 1988 y terminando con su derrota definitiva en diciembre de 1990 en la presidencia de Menem.  Aunque estos levantamientos sin duda representaban un desafió a la democracia, su significado sobrepasa una simplista interpretación como intentos de golpes de estado tradicionales o cuestionamientos de los juicios por violaciones de derechos humanos.  Marcelo Saín[4] lo describe así,

“Para los rebeldes, la conducción del Estado Mayor General del Ejército era la cúpula militar que había dirigido al Ejército durante el fracasado Proceso y, en especial, durante la derrota político-militar de Malvinas, incapaz de contener y neutralizar los juicios contra militares iniciados en 1984, ineficiente a la hora de impedir la caída del gasto militar y autor de iniciativas de reforma militar meramente cosméticas sin que mediara un proceso de ‘reprofesionalización’ de la institución…”

Si bien el grupo de carapintadas representaba un grupo muy minoritario en el Ejército[5] y no entendían la nueva correlación de fuerzas en la democracia, sin embargo, representaba una señal a gritos (desoída) de que la conducción militar, en connivencia con los políticos, simplemente evitaba las reformas que eran tan evidentes a todos.  Una vez más, ni Alfonsín, ni Menem hizo nada.

  • En 1994 el asesinato del conscripto Omar Carrasco llevó a la eliminación del servicio militar obligatorio al comienzo del año siguiente.  Este cambio brusco a una fuerza de menor escala tenía implicancias evidentes a todos.  El diseño de fuerzas (tanto capital físico como oficiales y suboficiales) debía haberse adecuado a la nueva escala de soldados.  Sin embargo, una vez más, no hubo reacción por parte de la conducción civil.
  • Por cierto, la conciencia de los desequilibrios en las Fuerzas Armadas existía.  En 1998 el ex (y futuro) Ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, promovió una Ley de Reestructuración (Ley 24.948) que efectivamente señaló muchas de las falencias (la falta de “conjuntez” o rol central para el Estado Mayor Conjunto, la falta de capacidad operativa, la depreciación del equipo anticuado, entre otras).  Pero la ley, usado como referencia en otras leyes y decretos, no ha sido reglamentado hasta el día de hoy, ni siquiera por el mismo Dr. Jaunarena cuando fue nombrado Ministro de Defensa en dos oportunidades más, bajo las presidencias de Fernando de la Rúa y luego Eduardo Duhalde.
  • Durante la campaña electoral de 1999, la Alianza (entre la UCR y el FREPASO) formó un “Instituto Programático de la Alianza” para elaborar su plataforma electoral y planes de gobierno.  Más de mil técnicos y políticos trabajaron en este esfuerzo durante dos años.  Específicamente en la plataforma de defensa unas treinta personas (bajo la conducción del Dr. Jaunarena) elaboraron una plataforma en la cual se sincera que,

“Es conocida la inexistencia de una capacidad operativa proporcional al gasto militar.  Bajo la gestión del actual gobierno [menemista], el presupuesto existente está dedicado en una proporción excesiva a cubrir gastos de personal, sin asignar fondos suficientes para un adecuado adiestramiento, ni para mantener, reponer y modernizar el material.  La ausencia de política de defensa del actual gobierno llevó a la pérdida de la capacidad de conducción del Ministerio de Defensa…”

  • Cuando la Alianza victoriosa asumió el Ministerio de Defensa (primero bajo la conducción de Ricardo López Murphy y luego bajo Horacio Jaunarena) se olvidaron de su plataforma. Sin embargo, López Murphy, sí, presentó un plan de venta de más de 100 inmuebles para luego invertir los ingresos en armas. Los vendió, pero luego el Ministerio de Economía capturó todos los fondos realizados.
  • En mayo de 2003, sin siquiera avisar previamente a su Ministro de Defensa José Pampuro, el Presidente Néstor Kirchner sorprendió a todos con una purga de 52 generales, almirantes y brigadieres (75% de los generales activos).  Muchos pensaban que este acto señalaba el comienzo de la largamente esperada reforma militar.  Pero a pocos días se aclaró.  Resultó ser solo una movida para encumbrar a un general de su confianza como Jefe del Ejército, General Roberto Bendini.  Resultó ser su primer desencuentro y una provocación para la profesionalización de los uniformados.
  • En 2004 el Ministro Pampuro organizó grupos de discusión entre militares y civiles en el Ministerio de Defensa. Se rubricó varios documentos de las comisiones reunidas. Ninguno fue implementado.
  1. En septiembre de 2006 un equipo de oficiales bajo la dirección del Jefe del Ejército, General Bendini, elevó al Ministerio de Defensa el “Plan Ejército 2025”. Tenía una descarnada descripción de los atrasos en el Ejército y presentó un muy creativo diseño de la fuerza. Fue dejado de lado.
  1. Luego, en el Decreto 727 del 12 de junio de 2006 la Ministra de Defensa, Nilda Garré, finalmente reglamentó la Ley de Defensa Nacional 23.554 (1988), y anunció una reforma militar.  Después de 18 años de espera, por fin instrumentó el Consejo de Defensa Nacional (CODENA) y el poder preeminente del Estado Mayor Conjunto.  Y luego el 15 de junio la Ministra Garré sentó como política oficial la actitud estratégica defensiva como la que propuso las Naciones Unidas[6], “seguridad defensiva”.  Estos tres elementos serían centrales al cambio esperado.

Sin embargo, hasta la fecha ninguno ha avanzado mucho más que los papeles.  El fracaso definitivo parece haber sido el intento, a fin de junio de 2006, de aplicar la conjuntez a la formación de todos los pilotos de las tres fuerzas a Córdoba, cerrando la escuela de aviación naval de Punta Indio.  Evidentemente la Ministra no tuvo suficiente aval político para realizar este relativamente simple, pero importante, ejemplo práctico de conjuntez.  Su posterior marcha atrás implicó el fin de la reforma militar necesaria, y se quedó con reformas en “pequeñas dosis”, principalmente en el área educativa.

  1. Quizás el más significativa de sus iniciativas fue el “Planeamiento por Capacidades” El año de poner en operación el “Planeamiento por Capacidades” se decretó la siguiente “Directiva de Política de Defensa Nacional” (Decreto P.E.N. 1714, 10 noviembre 2009):

“El Planeamiento Estratégico Militar y el diseño de fuerzas que se deriven, se elaborará conforme al criterio de ‘capacidades’ como factor de planeamiento, esto es, deberá formularse en función de alcanzar y consolidar la aptitud para ejecutar en forma autónoma la completa gama de operaciones que demandan todas las formas genéricas de agresión que se manifiestan en conflictos internacionales.” (subrayado de los autores)

Previamente en 2008 el Ministerio de Defensa había ofrecido la siguiente definición:

“El Planeamiento Estratégico Militar que dispone el Decreto Nº 1.729/07 [“Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional”] se rea­liza bajo el concepto de “capacidades”, sobre el que las Fuerzas Armadas ya han centrado sus Planes Directores. Por esa razón se establece una síntesis conceptual sobre el planeamiento militar por capacidades.  El planeamiento militar basado en capacidades es una metodología conce­bida para el desarrollo de fuerzas en condiciones de marcada incertidumbre, como las que han caracterizado el universo de las relaciones internacionales durante las últimas décadas, que difiere de aquellas desarrolladas para defi­nir las capacidades necesarias para enfrentar o anular una amenaza prees­tablecida.

 “El Planeamiento Estratégico Militar y el diseño de fuerzas que se deriven, se elaborará conforme el criterio de ‘capacidades’ como factor de planeamiento, esto es, deberá formularse en función de alcanzar y consolidar la aptitud para ejecutar en forma autónoma la completa gama de operaciones que demandan todas las formas genéricas de agresión que se manifiestan en conflictos internacionales.” (subrayado de los autores)

Cuando las misiones no son claramente definidas el planeamiento se vuelve caótica, vaga, imposible de definir con claridad. Así es que con Cuadro 1 (ver el Anexo para todos los cuadros) se nota que el resultado de planificar se presupuesta en “Crédito Inicial”, y “Devengado” representa el resultado del gasto en ese planeamiento. ¡Se nota que todos los años posteriores a 2009 (año inicial de Plan por Capacidades), salvo 2014, muestran que el Planeamiento no fue ejecutado!

  1. La iniciativa actual, el Fondo Nacional de Defensa (Fondef, Ley 27.565), promovido por el entonces Senador (ahora Ministro de Defensa) Agustín Rossi, proyecta un crédito de $34.000 millones de pesos para reequipamiento (supuestamente US$400 millones de dólares) para 2021 y creciendo hasta 0,8% de los ingresos corrientes del presupuesto a partir de 2023.

Cada uno de los primeros 12 propuestos tuvo mucha resonancia pública en su momento.  Cada uno sirvió para reforzar la así llamada “control civil” sobre las Fuerzas Armadas, donde los civiles se ubicaban en la cima del organigrama burocrático.  Sin embargo, esta preocupación constante por las relaciones cívico-militares, muy importante de por sí, nunca se traducía en “conducción objetiva” de las fuerzas.[7]  Parecería que los políticos de turno creyeran en la existencia de una cierta “inercia” institucional, donde la no injerencia y la no toma de decisiones, no afectarían la calidad institucional, que las Fuerzas Armadas podrían seguir eternamente sin reforma y sin armas.  Es como pudieran haber derogado la ley de entropía, o eliminado la depreciación económica sobre bienes de capital y “decretado” el no envejecimiento de la pirámide escalofonal.

II. Supuestos subyacentes: Políticos, Militares e Institucionales

    Si bien este trabajo se concentra en aspectos económicos, es obvio que estén íntimamente relacionados con aspectos políticos, militares e institucionales. Todos estos se planifican simultáneamente. Si los estados mayores diseñan una fuerza y luego el presupuesto no se devenga, de poco valor el esfuerzo hecho. Entonces, para que nuestro ejercicio mental se cierre presumimos las nada fáciles reformas previas:

  1. Habría que convocar el Consejo de Defensa Nacional (Codena), tal como dicta la Ley de Defensa Nacional. Este supone una amplia representatividad de instituciones y partidos en la definición de la política de defensa para el corto, mediano y largo plazo. Con esto se garantiza una estabilidad en definir las misiones de las Fuerzas Armadas y, por tanto, una estabilidad en presupuestarlas.
  2. La Ley de Presupuesto debería respetarse, tal como sale del proceso de legislar. Por tanto, el Crédito Inicial y Fuente de Financiamiento no deberían sufrir la posterior intervención del Ministerio de Economía, Jefatura de Gobierno, ni Banco Central en recortar sus gastos reales durante el año.
  3. Debería haber una continua auditoria externa e interna de los gastos de parte de las fuerzas y de parte de una Sigen ampliada.
  4. Insistimos en la implementación de un “Civil Service” para civiles y una profundización de seriedad de la Foja de Servicio para militares. Estos implican la eliminación de clientelismo en el nombramiento de civiles y la limitación en ascensos militares por mérito.
  5. Con respecto al corto plazo, deberíamos tomar en cuenta el efecto de la pandemia en la probable reducción del presupuesto militar.
  6. A la vez se respetará la Ley de Personal (19.101) con respecto a ascensos y derechos de retiro. Ningún militar tiene “derecho” a 35 años de actividad. Se tiene que recuperar una estructura piramidal racional.
  7. Conceptualmente avisamos que es un error planificar con tales indicadores como Gasto Militar/Producto Bruto Interno (GAMIL/PBI) o Uniformados/KM2. No existe un porcentaje del PBI que es recomendable para GAMIL (ni del territorio). Estos dependen estrictamente de las misiones asignadas por la Codena. Cada país es distinto en los riesgos que enfrenta y en la predisposición del Estado (i.e., no del gobierno de turno) de pagar para la cobertura de estos riesgos.

También se tendría que expresar algunas misiones fundamentales que se concibe para nuestras Fuerzas Armadas en el corto, mediano y largo plazo. El gasto solo se puede planificar habiendo determinado el “para que”.

  • Las capacidades navales y aéreos para defender el Atlántico Sur, incluyendo Antártida. Estos requieren fuertes inversiones.
  • El cambio climático implicará crecientes costos en defender intereses argentinos.
  • Tendremos que continuar con la seguridad cibernética.
  • Y las Fuerzas de Paz.

III. Desequilibrios a corregir, según la teoría económica de defensa

   Los gastos devengados oficiales (de la Contaduría General de la Nación) durante los últimos 26 años (Cuadro 3) muestran la debilidad de nuestra institución militar: el porcentaje del gasto militar (GAMIL) en personal (promedio 79,9%); y el porcentaje en adquisiciones (promedio 2,9%). Pero antes de examinar el Cuadro 3 con más detalle, veamos la definición o encuadramiento de GAMIL utilizado en el Cuadro 2.

   A la izquierda tenemos los códigos oficiales para las instituciones (Servicios Administrativos Financieros) incluidos en GAMIL. Se debe notar que algunas instituciones pueden ser cuestionados (por ejemplo, el Instituto Geográfico Nacional y el Servicio Meteorológico Nacional). Se incluyen como GAMIL porque forman parte de las instituciones registrados durante los últimos 26 años, abarcan aspectos militares o están manejados parcialmente por los militares. Por otro lado, no incluimos la institución citada en las notas al pie del Cuadro 2 (notase ese enorme pago a los Veteranos de la Guerra de Malvinas). Este pago a los VGM comenzó relativamente recién y afectaría la consistencia de la serie. Sin embargo, se presenta cada año en una nota.

   Este cuadro—y uno igual para cada uno de los 26 años—nos permite estudiar la evolución de los “Incisos” de gastos en personal (inciso 1) y gastos en equipamiento (incisos 4-3 y 4-4). Adicionalmente nos permite ver las adquisiciones de armas (inciso 4-4). Todos estos gastos son importantes porque son comparables con estos gastos internacionalmente (con los datos publicados por cada país de la OTAN, de Chile, el Perú, Brasil, Sudáfrica, Australia, etc.). Esta comparabilidad nos permite evaluar la eficiencia de gasto en estos rubros en Argentina. Un estudio de estos datos (ver Scheetz, Pfurr & Anchorena Gratacos. 2015) nos permite teorizar la función de producción de defensa con una ecuación Cobb-Douglas, una estructura mental de análisis, un mecanismo didáctico muy útil conceptualmente:

Qdef = AKα L(1-α), donde:

Qdef es el servicio (o bien) público de Defensa producida por el gasto militar, GAMIL siendo p*Qdef es decir, precio por cantidad de Defensa.

A es tecnología, es decir, conocimiento sobre aspectos de producción militar, “know how” (para el economista “tecnología” no es algo físico, está presente en el capital humano y está incorporado en el capital físico).

K es capital físico (a su vez subdividido entre capital fijo y capital variable). Capital fijo incluye planta y equipo militar (“artillado” –p.ej., un tanque y “no artillado”—p.ej., un camión). El capital variable incluye gastos en operaciones, mantenimiento y otros aspectos para mantener una fuerza en existencia– p.ej., un estado mayor conjunto.

L es mano de obra o fuerza laboral: uniformados (activos, pasivos y pensionistas) y civiles.

α es el exponente que expresa la proporción del gasto en capital de la totalidad del GAMIL.

(1 – α) es el exponente que expresa la proporción del GAMIL dedicado a costos de mano de obra en defensa. Notar que = 1.00 ó alternativamente 100%.

   Lo fundamental aquí es el exponente (1 – α), es decir, la porción laboral de costos de personal en la producción de defensa. Este número (1 – α) es el 79,9% promedio que se encuentra en el Cuadro 3. Ahora, la pregunta es ¿Cuánto debería ser (1 – α), de tal forma de dejar porciones adecuadas para adquisiciones, operaciones y mantenimiento, etc? Es aquí donde investigamos y empíricamente establecimos un rango de proporción para este exponente de L. Primero, tomamos nota de la evolución histórica de la relación entre el empleo de mano de obra en la guerra (ver gráfico abajo). Se nota una disminución de “general military” (tropa) y un aumento de personal dedicado a lo técnico. Todos los estudios que encontramos muestran esta evolución.

Fuente: Sheila Nataraj Kirby & Harry J. Thie. (1996). Enlisted personnel management: An historical perspective. Rand Corporation, MR 755. Santa Monica, California, p.80.

Segundo, examinando los datos de la OTAN (ver Scheetz, Pfurr y Anchorena Gratacos, pp. 60-61), vemos que el promedio simple del gasto laboral para la Alianza es un poco más de 50%, y el promedio simple de los 9 miembros principales es un poco más de 40%. Ahora bien, nosotros utilizamos la misma definición de los gastos en personal que la OTAN. Lo que buscamos son países que tienen operatividad genuina y la Alianza la tiene sin duda. Existen otros países, como Australia, Nueva Zelanda, Chile o Sudáfrica.

Tercero, existe un gasto en personal diferencial entre países con distintos diseños de fuerza. En general las fuerzas aéreas son más caras (por sus adquisiciones) que las fuerzas navales. Y estas a su vez suelen ser más caras que las fuerzas terrestres. Es por esto que proponemos un rango general de porciones de entre 40% y 60% para el costo de L, y luego 15% a 25% para los costos de adquisiciones (para la OTAN ver Scheetz, Pfurr y Ansorena Gratacos, pag.61).

Dado que nuestro promedio de L en GAMIL argentino es efectivamente 80%, es obvio que el problema se ubica allí. Y la solución sería o aumentar GAMIL o disminuir los costos de L. Con la experiencia acumulada desde 1984 debe ser obvio que, faltando una guerra o una tensión muy seria, los políticos no van a aumentar el GAMIL significativamente. Chile enfrentó exitosamente esta realidad en la década de los ’90 (ver Cuadro 6). Entonces, la conclusión es bajar la porción de costos laborales en—por lo menos—20%.

Mirando el Cuadro 3, notamos que en 26 años Argentina gastó (en dólares corrientes) US$86719 millones, o sea, un promedio de US$3335 millones de GAMIL por año. Un ejercicio mental nos dice que un 20% de ese gasto anual fue la diferencia entre 80% y 60% y ahorraría US$667 millones por año. Mínimamente esta suma actualmente gastado en personal podría dedicarse a adquisiciones y O&M todos los años. Equivale a US$17342 millones que se pueden dedicar a estas adquisiciones y O&M en los próximos 26 años, junto con las sumas que ya se dedican a estas finalidades. Con estas sumas mínimas se comienzan a reconstruir las fuerzas.

Obviamente surgen dudas:

  1. ¿Cómo se eligen el personal a cesar o a pasar a retiro? ¿Y cómo los tratan humanamente con justicia?
  2. ¿Cómo se mantienen el capital humano apto para el nuevo diseño de fuerzas?

   Respecto al primer punto: Si fueran civiles, el sistema de ANSeS se ocupara. Si son uniformados –coroneles y teniente coroneles, suboficiales principales y sargentos ayudantes y equivalentes en las otras fuerzas–con suficientes años de servicio para acreditar un retiro (y la mayoría de los retirados serán así, dado la actual estructura por edades), entonces se pasarán al IAF. A su vez, este hecho agrega un incremento de GAMIL por cuenta del IAF. Si bien el gasto en un activo es mayor que el costo de ese pasivo, el ahorro presupuestario es relativo. Se opta por reducir principalmente al contingente civil y a reducir lo “top heavy” entre teniente coroneles y coroneles, etc, tal como se nota en el Cuadro 4.

   El segundo punto: Normalmente las fojas de servicio sirven para evaluar mano de obra. Pero esto no es siempre tan fácil en el caso argentino. Sin embargo, es lo que hay, junto con las armas en que sirven los uniformados. En general hay que privilegiar los que están actualmente en los Programas 16 (“Capacidad Operativa”), porque ha habido una creciente población en Administración, Formación y Sanidad (ver Cuadro 5).

   En el Cuadro 4 se presentan tanto los cargos por grado como los porcentajes que estos cargos por grado representan en oficiales y luego en suboficiales. Estos porcentajes jerárquicos se contrastan con los porcentajes piramidales británicos (ver Scheetz, Pfurr, Anchorena Gratacos, pag. 91-94). En las fuerzas armadas británicas 16% de los oficiales son o coroneles o teniente coroneles.  Por cierto, que en Argentina este porcentaje es actualmente 25,5%, declinando desde 34,6% en 2012. Mientras en el Reino Unido el equivalente de los grados de suboficial principal y sargento ayudante representan 6% y 15 % respectivamente, en Argentina estos grados representan 12,0% y 12,2%, habiendo bajado significativamente desde 2003. En otras palabras, si bien las pirámides de oficiales y de suboficiales han mejorado durante los últimos años, todavía les queda un camino para recorrer.

  La situación de civiles en defensa es nuestro principal “blanco”. El Cuadro 7 (comparado con Chile en Cuadro 6) muestra que, en estas dos fuerzas armadas de aproximadamente el mismo tamaño de efectivos y con GAMILes muy parecidos, el número de civiles argentinos es casi cuatro veces el tamaño de ellos en Chile. Eso en el caso argentino solo toma en cuenta los civiles en la Administración Central, es decir nos queda por contabilizar los civiles en Organismos Descentralizados, el IAF y en empresas públicas (como FADEA, TANDANOR, etc) dentro y fuera de la órbita directa del Ministerio de Defensa. La suma de todos los civiles en defensa sobrepasan ampliamente a 25000 cargos. Y si bien estamos muy a favor de civiles en defensa, si su situación se compara con la de Chile, aun aceptando razones que explican el mayor número de civiles en Argentina (en fábricas de defensa y en mantenimiento), parece altamente cuestionable el numero en las Fuerzas Armadas Argentinas.

  Si notamos 1) que quisiéramos rebajar el gasto en personal de 80% actualmente a un 60% (o aún más); y 2) que el número de cargos presupuestados entre civiles y militares (¡solo en la Administración Central! –Cuadro 7) es 105261 en 2019. Entonces una reducción de 20% seria 21000 para 2019. Esto podría lograrse eliminando muchos civiles y unos pocos coroneles, teniente coroneles, suboficiales principales y sargentos ayudantes. En resumidas cuentas, el meollo del problema de inversión en adquisiciones (y O y M) reside en la sobrepoblación de personal, sobre todo entre civiles. Obviamente habrá mucha resistencia a esta sugerencia, pero nos atrevemos a afirmar que, hasta que este problema esté resuelto, no habrá Fuerzas Armadas operativas.

   Ahora bien, si se redujera los cargos de personal para poder gastar esos casi US$700 millones anuales en adquisiciones, es obvio que los políticos de turno podrían sacar esos fondos para otros gastos que ellos consideraran más “rentables”.  Por eso se tendría que tener una ley que apoyara esas sumas anuales. Sin esa ley, dudo que esta sugerencia funcione tampoco.

IV. Resumen del argumento y apoyo académico.

1. El criterio general (según la teoría económica de defensa 60%-40%, 15%-25%): respecto a la económica-presupuestaria devengada, personal (civil, militar, retirados y pensionados), Por fuerza, totales, por programa. Por Administración Central, Empresas Publicas, Organismos Descentralizados y ISS. Estas no son pautas rígidas. Van muy bien con los promedios de la OTAN, y aun mejor con los 9 principales socios de la alianza. De hecho, Estados Unidos gasta todavía más en adquisiciones y menos (%) en costo laboral.

2. Otros países con capacidad genuina tienen esas pautas: e.g., Australia, Sudáfrica, Nueva Zelanda. Canadá tiene un economista (ex-jefe economista de la OTAN, John Treddenick) que argumenta a favor de ese rango.

3. El rango de las pautas porcentuales depende del diseño de fuerzas. Las fuerzas aéreas suelen ser más capital intensivas (por tanto, tienen un % más elevado en adquisiciones per cápita), las marinas en segundo lugar y las fuerzas terrestres suelen ser la más mano de obra intensivas de las 3 fuerzas. La palabra operativa es «suelen».

4. Uno contra-factico es que las fuerzas armadas que gastan más de 70% u 80% en costo laboral han evolucionadas hacia fuerzas constabularias (policías). Todo Centro América es así y nosotros vamos hacia eso. Esto debido a que no tienen capacidad económica de adquirir armas útiles para su región y no quieren deshacerse de sus FFAA.

5. Los académicos que más argumenta esto (ver Ron Smith, J. Treddenick y Charles Anderton) y el autor de este trabajo. Por otro lado, aquí buscamos capacidad operativa para países medianos. En general nuestros colegas del primer mundo no trabajan este tema.

   Otros tres puntos que contextualizan estos argumentos anteriores:

6. Los países suelen mantener un Gasto Militar relativamente constante (en términos reales-ver Sipri datos) durante tiempo de paz. Solo se aumenta el GAMIL en tiempo de crisis/tensión/guerra…generalmente cuando ya es tarde para adquirir armas.

7. Si aceptas el argumento de P. Pugh, D. Kirkpatrick, etc sobre aumento geométrico de costo por unidad de armas (“Maltusianismo militar”), luego tomas en cuenta la realidad de tener sistemas competitivos, o te das por vencido y dedicas a tener fuerzas policiales.

8. No son el número de personal lo adecuado, sino el capital humano (know-how) especifico que determina el número de L necesario (o sea, una fuerza de cierto tamaño no es un punto de referencia, sino el diseño de fuerza eficiente).


[1] Una amplia discusión de este documento y las coincidencias programáticas entre el Radicalismo y el partido Justicialista a mediados de 1983 se encuentran en Gustavo Druetta, “Herencia militar y lucha parlamentaria: Hacia una concepción democrática de defensa,” Nuevo Proyecto, 5-6 (1989), Centro de Estudios para el Proyecto Nacional, Buenos Aires, pag. 185-202. La plataforma militar del UCR tenía como principal autor el Cnl (R) Gustavo Cáceres, de allí se hizo en llamar “el Proyecto Cáceres”.

[2]  Ver Informe Rattenbach. El drama de Malvinas, Ediciones Espartaco, Buenos Aires, 1988.

[3] Ver Druetta, op. cit., páginas 190 – 191.

[4] Marcelo Saín, Los levantamientos carapintada: 1987-1991, vol. 2, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, pagina 212.

[5] Saín (ibid. pag. 219) estima que “nunca fue superior al de mil” de los 35000 cuadros militares.

[6] Naciones Unidas, Oficina de Asuntos de Desarme, Informe del Secretario General, Estudio sobre conceptos y políticas de seguridad con fines defensivos, Nueva York, 1993, pag. 20. De hecho, nunca implementó este diseño porque estaba en contradicción con su otra “reforma” el “Planeamiento por Capacidades”.

[7] Huntington, Samuel P. The soldier and the state. Harvard University Press, Cambridge, 1957, pag. 80-85.

Para bajar el paper completo hacer click aquí

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5 COMENTARIOS

  1. Mis felicitaciones al autor por tan acabado trabajo, el cual desnuda claramente el por que de la falta de inversión en la compra de elementos bélicos. Muy interesante el monto estimado a conseguir con los ahorros propuestos (700 millones de Dolares)…y parece increíble que el aparato militar Argentino y empresas asociadas emplee a 25.000 personas, mientras Chile solo tiene 1/4…También queda claro que la pirámide militar está mal aún, ya que la cantidad de Coroneles, Tenientes Coroneles, Sub Oficiales y Sargentos principales es muy abultada en comparación a las FFAA Chilenas o Británicas ( 30% mas).
    Habría que hacer una «limpieza» general de tanto «gnoci» colocados por los respectivos partidos…parece una Trattoria mas que el Ministerio de Defensa.

  2. Las tendencias políticas siguen tironeando de las instituciones como si estas fueran una propiedad privada del gobierno de turno, de ahí salen las diferentes teorías y proyectos sobre la realineación de las FFAA y su misión en la sociedad, aunque pocas veces se habla sobre el estado de las fuerzas y su condición para cumplir su misión principal en la defensa de nuestro país, que significa estar en preparación y equipamiento para responder cuando se las necesite vigilando las fronteras de la nación.
    La función de las FFAA no puede desvirtuarse y debe tener un mínimo de poder como para servir a la nación 8° en superficie territorial en el mundo.

  3. Todo eso se traduce ah…
    Como dicen en mí barrio…
    (((*Muchos casiques y pocos indios* )))
    La verdad muy buen trabajo para el «profe»
    Saludos desde Mendoza ! Habrazos hermanos
    ‘¡Vamos Argentina!!
    hay q cambiar así progresamos hay q hacerlo sin pensar .

  4. Muy buen trabajo y muy ilustrativo. Se nota claramente el todavía vigente recelo de los políticos con el quehacer militar, la desconfianza y la nunca faltante idea de una parte de la dirigencia de usar a las fuerzas armadas en cuestiones internas y que sea EEUU quien vele por nuestra seguridad, todo esto convence a las autoridades de que no hay que invertir en nuestras fuerzas, obviamente a mi entender, una locura total. Ahora lo que me termina molestando un poco es toda solución en Argentina siempre termina siempre en la misma conclusión, ECHAR O JUBILAR PERSONAL, es que a nadie se le ocurre otra cosa? Dios no tenemos futuro.

    • Habrian dos respuestas: 1) Aumentar presupuesto para adquirir y equilibrar personal con equipo y mantenimiento (esto incuye una reestructuracion de grados y personal civil); 2) Asumir que no va a haber un aumento presupuestario y reestructurar a base de ese supuesto. Una tercera alternativa seria utilizar el personal existente para trabajos de bajo nivel de capital fisico (e.g., trabajos sociales o policiales). Yo, como ud, creo que la falta de ejercer soberania militar en nuestro Atlantico es una locura (economica). Vale mas que Vaca Muerta. Pero los politicos no lo entienden.

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