¿La Estrategia orienta el Presupuesto, o viceversa?

En regla general, las organizaciones -públicas o privadas, con o sin fines de lucro- elaboran su “Estrategia” primero y, en función de ésta, planifican su “Presupuesto”. Lamentablemente, desde hace décadas, pareciera que en el Ministerio de Defensa argentino es el Presupuesto el que define la Estrategia Nacional (misión, personal, medios, despliegue y capacidades militares) de las Fuerzas Armadas.

Estrategia

Recientemente, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) aprobó y publicó la nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), documento de nivel Estratégico Nacional en el cual se hace una evaluación de la situación geopolítica global y regional, las tendencias de los conflictos, los intereses y actores en juego, además de explicitar cuál es el posicionamiento que adoptará nuestro país en la arena de la política internacional, cómo prevé el desarrollo de su Instrumento Militar, etc.

El análisis de las últimas DPDN y decretos relativos a la Defensa Nacional que impulsaron las Administraciones de diverso signo ideológico que gobernaron los últimos 40 años permite advertir un sinnúmero de contradicciones, planes y proyectos que jamás se concretaron o que una vez iniciado fueron suspendidos por la siguiente gestión política.

Sin embargo, un aspecto común a todas las DPDN y varios de los decretos es que la enorme brecha entre la Estrategia o “discurso” plasmado en esos documentos oficiales y los “Presupuestos” que efectivamente asignaron al Ministerio de Defensa (MINDEF) para reestructurar y modernizar las Fuerzas Armadas (FFAA) en orden a cumplir los lineamientos -generales y específicos- explicitados.

Las idas y vueltas sobre cuál debe ser el rol de las FFAA, su misión principal y subsidiarias; cómo ejercer el control/gobierno civil de la Defensa;  si pueden o no intervenir frente a las “nuevas amenazas” (de nuevas no tienen nada!!) como el Terrorismo, Narcotráfico y otras expresiones del Crimen Organizado Trasnacional; si deben apoyar a las Fuerzas de Seguridad (FFSS) federales, principalmente a través de la vigilancia y control del espacio aéreo, marítimo, terrestre y el ciberespacio; si deben proteger objetivos estratégicos como centrales nucleares, represas, etc.; si participarán en Misiones de Paz o no; si es prioritario invertir en Investigación, Desarrollo y Producción para la Defensa o simplemente depender de potencias extranjeras; entre otros, son algunos de los muchos aspectos en los cuales la dirigencia política argentina no logra llegar a consensos sustentables a largo plazo, aspecto esencial de toda “Política de Estado”.

En este sentido, la diferencia entre elaborar e implementar una “Política de Estado” (compartida por las mayorías) o una “Política de Gobierno” (afín solo a un determinado sector de la sociedad) es abismal y se evidencia en una gestión ineficiente, cortoplacista, carente de sinergia interagencial, etc.

Si bien todas las Políticas Públicas deben ser tratadas como “Políticas de Estado”, en los países subdesarrollados y más aún en aquellos cuyo gobierno se basa en una predominancia del presidencialismo, como en Argentina, la falta de consensos entre los distintos partidos políticos deriva en iniciativas que -incluso siendo positivas en cuanto a sus fines y metas- no se concretan o se suspenden, parcial o totalmente, en cuanto cambia el signo partidario que gobierna tras un proceso eleccionario o incluso durante un mismo gobierno.

Presupuesto

Desde el retorno de la democracia, hace casi 40 años, la única Política de Estado que han sostenido todos los partidos políticos que gobernaron Argentina fue reducir constantemente el presupuesto para la Defensa Nacional, al punto que hoy representa casi el 0,8% del Producto Bruto Interno (PBI), menos de la tercera parte de los recursos que recibieron durante 1983 el Ejército Argentino (EA), la Fuerza Aérea Argentina (FAA) y la Armada de la República Argentina (ARA).

Por otro lado, afirmar que la esta reducción porcentual generó un deterioro en las capacidades militares no es un dato en sí mismo, pero si consideramos que el PBI no creció en forma proporcional y que encima sí se redujo la asignación destinada a la Defensa entonces se explica la enorme desinversión que vienen sufriendo las Fuerzas Armadas argentinas en las últimas décadas.

La citada desinversión ha derivado en una obsolescencia en masa de la mayoría de los sistemas de armas de las tres Fuerzas Armadas, muchos de los cuales debieron ser desprogramados tras superar ampliamente su ciclo de vida útil (como los aviones Mirage, los buques cazaminas, etc.) y otros tras diversos accidentes fatales, como lo fue la pérdida del Submarino ARA “San Juan” a fines del año 2017, en el cual perecieron sus 44 heroicos tripulantes.

Entre 2004 y 2014, de acuerdo a datos del Departamento de Estado de EE.UU., el porcentaje promedio del PBI asignado a Defensa en América fue del 3,2%; en Sudamérica ese ratio fue del 1,6% y la Argentina apenas asignó un 0,8%, es decir, la mitad del promedio de los países sudamericanos.

Pese al ajuste presupuestario implementado por todos los gobiernos desde el retorno de la democracia, esta reducción no fue precedida por la correspondiente orientación Estratégica Nacional para reestructurar las Fuerzas Armadas.

Para completar la improvisación y falta de visión estratégica de la dirigencia política argentina, encima que reducían el presupuesto asignado a las FFAA, con el paso de los años y ante cada nuevo problema o emergencia que suría, los funcionarios políticos no dudaron en recurrir a las Fuerzas Armadas para aprovechar su despliegue a lo largo y ancho del país, la capacidad de sus medios y el profesionalismo y compromiso de su personal.

De esta manera, las FFAA fueron sumando más y más tareas subsidiarias, que nada tenían que ver con su misión primaria (prepararse para la guerra), a tal punto que en la estructura orgánica del MINDEF se creó una Secretaría de emergencias.

A fin de solo citar algunos ejemplos de las diversas tareas que se fueron sumando al quehacer de las FFAA se puede citar las siguientes: apoyo a las Fuerzas de Seguridad en la frontera norte; perforación de pozos y potabilización de agua para pueblos originarios; lucha contra incendios forestales; mantenimiento y obras de trazados ferroviarios; participación en la seguridad de la Cumbre del G-20; apoyo a la población ante inundaciones, nevadas y en la actual pandemia del COVID mediante la operación de hospitales reubicables, distribución de alimentos, vuelos de repatriación de ciudadanos argentinos varados en otros países, etc.

El lector, por más neófito que sea en materia de Defensa, entenderá que el paulatino incremento de las tareas subsidiarias en las que participan las FFAA debió ser acompañado por una creciente asignación presupuestaria. Sin embargo, en virtud de los datos, parece que la dirigencia política argentina y sus asesores no entienden de matemática, finanzas, planificación, lógica o sentido común…

La reducción presupuestaria sin una Estrategia que oriente el uso de los recursos  derivó en un Sistema de Defensa Nacional incapaz de vigilar, controlar y proteger la soberanía nacional y los abundantes recursos naturales de nuestro país porque carece de varios sistemas de armas críticos (aviones supersónicos, submarinos, misiles, etc.), sumado a un mínimo nivel de adiestramiento que a duras penas permite dominar Técnicas de nivel específico, ni hablar de Tácticas y mucho menos de un mínimo nivel operacional militar conjunto…

Según el Libro Blanco de la Defensa publicado por el MINDEF en el año 2010, entre 1989 y 2009 se ha invertido un promedio inferior al 0,1% del presupuesto de Defensa para Investigación y Desarrollo, actividad que resulta esencial para reducir la dependencia de proveedores extranjeros y, a la vez, redunda en menores costos para mantener y modernizar los sistemas de armas, mayor autonomía en el dominio de tecnologías bélicas o de uso dual, etc.

Del exiguo presupuesto asignado a la Defensa Nacional desde 1983 a la fecha, prácticamente se ha mantenido constante la distribución del mismo del siguiente modo: un 80% al pago de haberes, retiros y pensiones; un 15% a funcionamiento (educación, sanidad, adiestramiento y mantenimiento); y apenas un 5% para incorporar nuevo equipamiento o modernizar el existente.

Sin compararnos con realidades socioeconómicas y culturales de potencias tan alejadas y disímiles como EE.UU., Rusia o China, según datos del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa (CEED) de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), entre 2006 y 2015 los países del citado bloque subregional distribuían su estructura de gastos en Defensa del siguiente modo: un 60% al pago de haberes y pensiones, un 25% en funcionamiento y un 15% en inversiones para modernizar sus respectivas Fuerzas Armadas.

Como vemos, en comparación con los países sudamericanos, la Argentina invertía casi la mitad en instrucción y adiestramiento militar y una tercera parte en la renovación de los medios de combate de sus Fuerzas Armadas.

Probablemente, el lector piense que la asignación de casi un 80% del presupuesto para la Defensa al pago de salarios y pensiones indica un reconocimiento al personal civil y militar que integra el Sistema de Defensa. Lamentablemente, pese a destinar una proporción superior en casi un 20% al promedio sudamericano para haberes y retiros, los sueldos del personal militar argentino son muy bajos comparados con sus pares de los países vecinos e incluso están por debajo del salario que perciben los integrantes de las Fuerzas de Seguridad argentinas.

Teniendo en cuenta que el personal militar hace guardias, no tiene feriados ni horas extras, que durante los ejercicios se ausentan varios días o semanas de sus hogares, que con frecuencia deben mudarse de provincia con la posible pérdida laboral para sus cónyuges y que son responsables por el personal y medios a su cargo (que puede ser costoso en cifras millonarias como los tanques, buques o aviones), los salarios de las FFAA argentinas son bajos, incluso comparado con empresas estatales u otras áreas de la Administración Pública Nacional, siendo el ejemplo más paradigmático la diferencia salarial entre un piloto militar y uno de Aerolíneas Argentinas. Además de bajos, recién este año fueron regularizados los haberes, retiros y pensiones, debido a que en las últimas décadas gran parte de los salarios se pagaba -en negro- a través de suplementos no remunerativos, provocando una catarata de juicios contra el Estado.

Como se aprecia, la Argentina asigna apenas la mitad del promedio sudamericano para su Defensa y lo distribuye mal, porque la mayor parte -casi el 80%- corresponde a salarios, implicando una menor inversión para la modernización de los sistemas de armas y una merma en el adiestramiento militar, que se aprecia en la drástica reducción de horas de vuelo, días de campaña y de navegación que ejecutan año a año las Fuerzas Armadas, tanto a nivel específico (unidades de una misma Fuerza), conjunto (unidades de dos o las tres FFAA argentinas operando en simultáneo) y combinado (ejercicios con fuerzas extranjeras).

Conclusiones

El Estado nacional, siempre, debería establecer primero la Estrategia sobre cada área de gobierno y, a partir de allí, asignar el presupuesto necesario para lograr los objetivos establecidos.

Siendo el octavo país con mayor superficie territorial y espacio aéreo del mundo, resulta insuficiente tener una Fuerza Aérea Argentina -integrada por casi 15.000 efectivos- con apenas 4 a 5 antiguos aviones de combate A-4AR Fightinghawk  en servicio, con capacidad de interceptación aérea limitada por ser subsónicos y usar misiles aire-aire de muy corto alcance; unos 30 aviones de entrenamiento básico-avanzado y ataque ligero entre IA-63 Pampa, EMB-312 Tucano y T-6C Texan; unos 15 aviones de transporte entre C-130 Hércules, DHC-6 Twin Otter, SAAB 340, F-28 y B-737; y 10 a 12 helicópteros (de cinco modelos distintos) operativos.

En el ámbito de la Armada Argentina la situación también es lamentable, particularmente respecto a la Fuerza de Submarinos, que carece -desde la tragedia del ARA “San Juan” hace ya tres años- de al menos una unidad operativa para instruir y adiestrar a los submarinistas; la Flota de Mar no tiene más Portaaviones, Destructores con misiles de Defensa Aérea de Zona (largo alcance), ni cazaminas ni buques de desembarco anfibio; y la Aviación Naval se ha reducido a su mínima expresión ya que la Escuadrilla Aeronaval Antisubmarina semanas atrás desprogramó su última aeronave S-2T Turbotracker, la Escuadrilla Aeronaval de Exploración no tiene ni un solo avión P-3B Orión en servicio y la Segunda Escuadrilla Aeronaval de Caza y Ataque no tiene en servicio ninguno de sus cazas Super Etendard, incluidos los cinco comprados a Francia en 2017.

La adquisición de cuatro patrulleros OPV franceses por casi 320 millones de euros debió ser destinada a la Prefectura Naval Argentina, ya que se trata de buques para controlar la pesca y no para enfrentar a una fuerza militar enemiga. Tampoco parece pertinente la intención del MINDEF de reconvertir en patrulleros oceánicos dos de las seis Corbetas MEKO-140 de la Armada, ya que se trata de buques de guerra especialmente diseñados y construidos para ser modernizados a partir de sustituir sus módulos de armas y sensores por otros más avanzados.

En un país con dirigentes políticos más idóneos y con visión de largo plazo, considerando que la misión primaria de la Armada Argentina es prepararse para la guerra, lo más lógico hubiera sido invertir los 320 millones de euros en modernizar las MEKO-140 y que los OPV fueran para la Prefectura Naval.

Respecto al Ejército Argentino, su capacidad de combate se ha reducido enormemente debido a la escasa cantidad de visores nocturnos, municiones y armas antitanque; la excesiva antigüedad del armamento básico de la Infantería (los fusiles FAL, las ametralladoras MAG y las pistolas Browning tienen más de 40 años); la flota de helicópteros UH-1H, los tanques TAM y SK-105, así como la mayoría de los vehículos de campaña (Mercedes Benz 230G, Unimog, etc.) presentan baja disponibilidad operativa y un gran desfasaje tecnológico ya que llevan casi medio siglo sin ser modernizados y/o reemplazados por medios más idóneos para el combate, confiables y seguros para sus usuarios.

Finalmente, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas que -entre otras funciones- es responsable de planificar y ejecutar anualmente la campaña antártica para brindar soporte logístico a las tareas científicas que allí realizan los integrantes del Instituto Antártico Argentino y otros organismos nacionales, carece de un buque polar hace tres décadas y cuenta con muy escasos medios aéreos (helicópteros y aviones) para asegurar el puente logístico entre la Argentina continental y las bases antárticas.

Es incomprensible que el Ministerio de Defensa deba realizar con sus medios, personal y presupuesto, tareas que son responsabilidad primaria de otras jurisdicciones de la Administración Pública Nacional sin que éstas al menos aporten los recursos económico-financieros.

A modo de ejemplo, en la década de 1970, la Cancillería -a través de su Dirección Nacional del Antártico (DNA)- aportó los fondos para la compra del Rompehielos ARA “Almirante Irízar”, helicópteros Super Puma y Sea King, aviones C-130 Hércules, entre otros medios.

Más cerca en el tiempo, a mediados de la década de 1990, la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, aportó los fondos para que la Armada incorpore seis aviones de vigilancia y patrulla marítima P-3B Orión para controlar la pesca ilegal en el Mar Argentino.

La reciente sanción de la Ley que creó el Fondo Nacional para la Defensa (FONDEF) es una buena señal y confiamos en que se materialice sin repetir lo que sucedió en 1998, cuando se logró un amplio consenso multipartidario respecto a la necesidad de modernizar el Instrumento Militar, que se plasmó en la sanción de la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, la cual preveía un incremento presupuestario y la asignación de mil millones de pesos (mil millones dólares en aquella época) para adquirir nuevos sistemas de armas para el Ejército Argentino, la Fuerza Aérea Argentina y la Armada Argentina.

Perú y Chile -con casi la mitad de población, territorio y PBI que la Argentina- poseen Fuerzas Armadas mejor equipadas y adiestradas. Esto se explica porque en esos países hermanos -que también tienen pobreza y desigualdad social- la dirigencia política, de todos los partidos, comprendió que la Defensa Nacional debe ser planificada y gestionada como una verdadera “Política de Estado”.

El tiempo dirá si este gobierno -y los que le sigan- comprende la necesidad de “invertir” en las Fuerzas Armadas para cuidar la enorme extensión de nuestro territorio y aguas jurisdiccionales para proteger los abundantes recursos naturales y los intereses vitales de la Nación.

Desde 1983 a la fecha, como se ha visto, la dirigencia argentina solo “gasta” en un Sistema de Defensa que es incapaz -por falta de medios y presupuesto operativo- de cumplir el mandato constitucional. “¡Argentinos, a las cosas, a las cosas!”

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