Una Ley para la Base Industrial de la Defensa Argentina

Tras la sanción en 2020 de la Ley N° 27.565 que creó el Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF) es necesario hacer lo propio con otra norma, tan o más relevante, a través de la cual el Estado establezca medidas para fomentar el entramado científico-tecnológico e industrial, público y privado, dedicado Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción para la Defensa Nacional.

Introducción

No caben dudas que el desarrollo de la industria bélica de las principales potencias cumplió un gran rol en materia de descubrimientos científicos y tecnológicos, inicialmente con el fin de obtener una ventaja en el campo de batalla.

La evolución de la aeronáutica, la actividad espacial y nuclear son algunos de los ejemplos más evidentes de lo expresado precedentemente.

Asimismo, la gran mayoría de los avances tecnológicos e industriales alcanzados primero con fines militares luego derivaron en adaptaciones y/o aplicaciones civiles, como ocurrió con los radares (para seguridad en vuelo, navegación marítima, etc.), los sonares (ecografías, búsqueda de naufragios, exploración del subsuelo marino, etc.), el desarrollo nuclear (energía eléctrica, desalinización de agua, tratamientos médicos, etc.), entre otros.

Debido a que estas tecnologías requerían altas inversiones durante plazos prolongados; personal muy calificado; infraestructura, instrumentos y maquinaria especial; etc.; la Industria de Defensa fue inicialmente desarrollada, en la mayoría de los países, a través de la iniciativa gubernamental y, una vez que se habían alcanzado las bases mínimas para el surgimiento y sustentabilidad de empresas privadas, el Estado comenzaba a ceder su protagonismo.

Países tan distintos en términos históricos, socioeconómicos y culturales, como Estados Unidos, Rusia, China, Francia, España, Israel, Sudáfrica, Brasil, etc., entendieron hace muchas décadas atrás que el Estado nacional debía ejercer un rol estratégico en el desarrollo de sus respectivas Industrias y Tecnologías para la Defensa, ya sea a través de empresas y organismos públicos; a través de proveedores locales de capital privado; o una combinación de empresas públicas/privadas en la medida que cada país invertía en el desarrollo de nuevos y más modernos medios para sus respectivas Fuerzas Armadas y de Seguridad.

En una dinámica global donde las relaciones internacionales de un Estado, cada país influye en forma directamente proporcional a su capacidad económica, industrial y militar, sea por sí solo o asociado con otros, la Industria de Defensa es un factor más que contribuye a la autodeterminación y constituye una herramienta fundamental de la política exterior.

Cualquier nación que se precie de contar con una verdadera Política de Defensa necesita disponer de una Base Industrial y Tecnológica (BIT) que le otorgue cierto nivel de autonomía en la obtención y sostenimiento de los sistemas de armas más críticos de sus Fuerzas Armadas.

Una Política de Estado en materia de Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción (I+D+i y P) que permita desarrollar y fabricar en serie de los sistemas de armas y otros equipos críticos para la Defensa y la Seguridad permite ganar autonomía y reducir/evitar la dependencia de otros países, aspecto sumamente importante en lo que hace a armamentos y que la Argentina sufrió en carne propia en 1982 durante la guerra de Malvinas con el embargo impuesto por los ingleses y sus aliados y que volvió a ponerse en evidencia recientemente con el veto británico para la compra de un escuadrón de cazas FA-50 a Corea del Sur para reequipar a la Fuerza Aérea Argentina.

Argentina y su industria militar

El estallido de la l y II Guerra Mundial encontró a nuestro país en uno de sus mejores momentos, con una población en gran parte conformada por inmigrantes que llegaron a estas pampas con la idea de forjar sus sueños a base del esfuerzo, el trabajo y la inventiva.

En ese marco, en octubre de 1927 el Estado nacional fundó la Fábrica Militar de Aviones (FMA), la primera en su tipo de toda Latinoamérica. Luego, en 1941, creó la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM); en 1953 fundó Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE).

La creación de estas tres empresas, cada una pensada para fabricar en nuestro país la mayoría de los insumos y materiales de guerra críticos para la Fuerza Aérea Argentina (FAA), el Ejército Argentino (EA) y la Armada Argentina (ARA)  -fuerzas de las cuales dependían estos polos productivos respectivamente- permitió sustituir importaciones; reducir la fuga de divisas; minimizar la dependencia de otras naciones en cuanto al autoabastecimiento de armamentos; generar miles de puestos de empleo calificados; desarrollar cientos de proveedores locales de capital privado que fueron apalancados en su crecimiento al participar de los grandes proyectos industriales que llevaban a cabo la FMA, la DGFM y AFNE; generar ingresos a partir de exportaciones de productos, insumos y sistemas de armas complejos (cohetes, aeronaves, etc.); entre otros beneficios que trajo aparejado hacer un uso estratégico del Poder de Compra del Estado (PCE) fomentando el desarrollo tecnológico e industrial argentino.

A mediados del siglo pasado, las plantas productivas de la FMA, DGFM y AFNE agrupaban más de 60.000 trabajadores en forma directa y casi el doble de empleos indirectos a través de sus respectivas redes de proveedores locales.

Lamentablemente, desde aquella época, en la cual el Estado nacional contaba con funcionarios que administraban con mayor idoneidad profesional, visión de largo plazo y honestidad, se fueron sucediendo gobiernos con políticas pendulares entre un extremo donde el todo debía ser estatizado a otro donde todo debía quedar en manos de capitales privados, ya fueran locales o extranjeros, sumado a las cíclicas crisis económico-financieras, variables que confluyeron en una virtual desarticulación y pérdida de capacidades científico-tecnológicas e industriales.

Así, de los más de diez mil empleados que trabajaban en la FMA en la década de 1950 se pasó a los casi 900 de la actualidad; la DGFM tenía 14 plantas en todo el país y hoy tiene sólo 5 y con apenas un 10% de los trabajadores que supo tener; mientras que AFNE fue transferido a la Provincia de Buenos Aires y ahora se denomina “Astillero Río Santiago” (ARS).

Al presente, del  Ministerio de Defensa (MINDEF) dependen la Fábrica Argentina de Aviones (FAdeA), el Astillero TANDANOR y Almirante Storni (integrados en el Complejo Industrial Naval Argentino – CINAR) y Fabricaciones Militares (FM), los cuales en su conjunto representan unos 3.500 empleos en forma directa.

En el sector privado, de las cientos de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs) que integraron la Industria de Defensa y surgieron a partir de los proyectos estratégicos que desarrollaban la FMA, AFNE y DGFM así como también de otras áreas del Estado que impulsaron con visión estratégica el desarrollo de la Aviación Civil y Comercial, de la flota y la marina mercante, etc., gran parte de ellas debió cerrar sus plantas de producción, a modo de ejemplo podemos citar los casos de RACA, CHINCUL y AERO BOERO,  que fabricaban en serie helicópteros y aviones tanto para las Fuerzas Armadas como para clientes civiles, públicos o privados, locales o extranjeros.

Una Ley de Producción

Contar con una “Ley de Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción para la Defensa” permitiría establecer un horizonte de previsibilidad, a largo plazo, sobre lo que el Estado nacional considera que serán sus prioridades en cuanto a fomentar el desarrollo tecnológico y productivo para fortalecer la Defensa, entendiendo a ésta como no sólo el aspecto militar/bélico sino también aquellos otros contribuyentes al Potencial Nacional y la Movilización en caso de conflicto.

Entre los sectores contribuyentes a la Defensa Nacional podemos citar a las Fuerzas de Seguridad federales (Prefectura Naval Argentina, Gendarmería Nacional Argentina, Policía Federal Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria); la aviación civil y comercial; los ferrocarriles; puertos y vías navegables; combustibles; energía; ciencia y tecnología; industria; etc.

La Ley propuesta permitiría consolidar una Base Industrial de la Defensa Argentina (BIDA) que permita no sólo satisfacer los requerimientos operativos de nuestras Fuerzas Armadas sino también de otros países.

En las siguientes líneas se exponen los principales aspectos que deberían ser contemplados en la futura Ley, a saber:

• El actual Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la Defensa (CITEDEF) debería transformarse en “Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo para la Defensa” (ANIDEF) y absorber el personal, instalaciones, maquinarias, etc., de las Direcciones Generales de Investigación y Desarrollo (DGID) de las tres FFAA. Esta integración potenciaría la sinergia técnica, fomentaría la consolidación de requerimientos operativos conjuntos, reduciría la carga administrativa y mejoraría la eficiencia presupuestaria. La conducción de la ANIDEF debería estar a cargo de un Oficial en actividad con jerarquía de General de Brigada o equivalente y ser rotativa cada dos años por su segundo de otra Fuerza Armada en virtud de la necesaria idoneidad y continuidad.
• La Subsecretaría del Servicio Logístico de la Defensa debería transformarse en “Agencia Logística de la Defensa Argentina” (ALDA) a fin de tener mayor agilidad y eficiencia en la ejecución presupuestaria del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF) y del presupuesto anual que reciben, en forma ordinaria y/o extraordinaria, el MINDEF y las FFAA para adquirir, desarrollar, mantener, modernizar y/o producir sistemas de armas y demás equipamientos.
• El 67% de los recursos anuales disponibles a partir del FONDEF deberían asignarse a Proyectos de I+D+i, Mantenimiento, Modernización y Producción que tengan impacto directo en empresas e instituciones argentinas.
• Debería duplicarse la cantidad de vacantes y mejorarse las condiciones laborales (salario, horas extras, etc.) de los profesionales del Régimen del Personal de Investigación y Desarrollo de las Fuerzas Armadas (RPIDFA).
• Tendrían que preverse más facilidades para contratar y abonar honorarios a personal civil y militar (retirado o en actividad), argentino y extranjero, en el sector público y privado, para ejecutar Proyectos de I+D+i y Producción.
• Anualmente, en marzo, el MINDEF debería presentar -públicamente en el Congreso Nacional- los principales lineamientos del Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL); los Proyectos de Adquisición, I+D+i, Mantenimiento, Modernización y Producción de las FFAA; el estado de avance de los que se encuentren en ejecución; el presupuesto asignado, imputado y ejecutado; etc.
• El MINDEF y EMCO deberían definir los “Proyectos Estratégicos de Defensa” (PRODEF) con más impacto en la Ciencia, Industria y Capacidades Militares.
• El MINDEF, a partir del asesoramiento del EMCO, determinaría los Proyectos de Investigación y Desarrollo para la Defensa (PIDDEF), su priorización y asignación presupuestaria plurianual.
• Entre los PRODEF debería priorizarse el desarrollo y producción nacional de Sensores (ópticos, radar, sonar); Aviones; Helicópteros; Drones; Vectores (cohetes y misiles); Satélites, Armamento de Infantería y Artillería; Vehículos de Combate a Ruedas; Submarinos; Buques; Uniformes; Municiones; etc.
• Entre los PIDDEF se fomentaría dominar tecnologías sensitivas como la nuclear; aeroespacial; inteligencia artificial; telecomunicaciones; ciberdefensa; simulación; robótica; vectores; satélites; nano y biotecnologías; etc.
• En el mes de marzo y octubre de cada año, el MINDEF y EMCO deberían realizar una exposición ante directivos de empresas, instituciones técnicas (INTI, ANAC, CNEA, CONAE, etc.), universidades, cámaras empresarias, nacionales y extranjeras, a fin de informar los aspectos más destacados de los PRODEF y PIDDEF, evaluar los mejores socios/proveedores en cada proyecto, presupuesto, plazos, requerimientos operativos generales, etc. La información técnica específica o con carácter reservado sólo será compartida cuando mediaran cláusulas de confidencialidad o se suscribiera la contratación.
• Debería crearse una “Comisión Interministerial de Tecnología e Industria Argentina” (CITIA) en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM). Sería presidida por el Secretario de Asuntos Estratégicos de la JGM e integrada por los viceministros de Ciencia y Tecnología, Producción, Defensa, Seguridad, Economía, Energía, Transporte, Interior y Relaciones Exteriores, que tuviera a cargo la coordinación y fomento de medidas que consoliden el entramado de empresas y organismos tecnológicos y productivos -estatales y privados- que integren la BIDA, maximizando el uso estratégico del Poder de Compra del Estado a partir de la homogeneización logística, economías de escala, lobby internacional para fomentar exportaciones, etc.
• Debería conformarse una Antena de Vigilancia Tecnológica e Inteligencia Competitiva para la Defensa (AVIDEF), integrada por personal de ALDA y del CONICET, para analizar nuevas tecnologías, aplicaciones bélicas y duales.
• Anualmente, en el mes de marzo, el MINDEF -en coordinación con el Ministerio de Producción- debería publicar en su web oficial el “Registro de la Base Industrial de Defensa Argentina” (RBIDA), consignando datos de las empresas e instituciones -públicas y privadas- que integran la BIDA; sus productos y servicios; capacidades instaladas; empleados; facturación; clientes; etc.
• Deberían incorporarse las figuras de “Empresa Nacional Estratégica para la Defensa” (ENED) y “Servicios/Insumos/Productos Estratégicos” (SIPE), por las cuales serían declaradas de Interés Nacional las ENED y SIPE para asegurar su sustentabilidad y el autoabastecimiento, en tiempos de paz y guerra.
• Se considerarían ENED a las empresas -públicas, privadas o mixtas- de capitales argentinos y/o extranjeros con instalaciones productivas en Argentina que provean Servicios, Insumos y/o Productos resulten Estratégicos para la Defensa Nacional en base al análisis de expertos del MINDEF, EMCO y CITIA.
• Aquellas empresas que no fueran consideradas ENED pero sí produjeran  SIPE, podrían recibir los beneficios previstos en esta Ley en forma proporcional al porcentaje de su producción efectivamente orientado a la Defensa Nacional.
• Las ENED y proveedores de SIPE no tributarían IVA ni cargas patronales los primeros diez años desde su alta en el RBIDA.
• Las ENED y proveedores de SIPE tendrían facilidades para pedir créditos de entidades financieras públicas y privadas, argentinas y extranjeras; para la asignación de presupuestos plurianuales (hasta 20 años) en I+D+i, Mantenimiento, Modernización y Producción; garantías de exportación; etc.
• El Banco de la Nación Argentina (BNA) y el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) brindarían créditos y garantías para inversiones en bienes de capital, facilitar exportaciones, etc., a las ENED y proveedoras de SIPE.
• Las ENED y proveedores de SIPE tendrían un canal específico para trámites aduaneros y comercio exterior, ágil en plazos y reducida carga administrativa.
• Las importaciones (temporales o permanentes) realizadas por ENED o proveedores de SIPE para mantenimiento, modernización y/o agregado de valor para una ulterior exportación no tendrían costos impositivos ni aduaneros.
• Las exportaciones (temporales o permanentes) de SIPE no tributarían impuestos ni retenciones de ningún tipo los primeros diez años.
• Las ENED y proveedores de SIPE podrían exportar su producción a cualquier cliente -sea persona física, jurídica, nacional o extranjera- excepto que se trate de una organización no gubernamental o un país con sanciones/embargos dispuestos por la Organización de Naciones Unidas (ONU). Si el Gobierno argentino no aprobara una exportación no impedida por la ONU debería abonar el importe del contrato a la ENED o proveedor de SIPE y recibir los SIPE.   
• Las empresas estatales ARSAT, CEATSA, INVAP, VENG, IMPSA, FAE, YPF, Y-TEC, Aerolíneas Argentinas, FAdeA, Fabricaciones Militares, Astillero Río Santiago, Almirante Storni y Tandanor, entre otras, serían consideradas ENED.
• El Astillero Río Santiago sería conveniente que vuela a la órbita del Estado nacional y se integre al CINAR, lo cual redundaría en mejor coordinación, eficiencia presupuestaria y no duplicar capacidades productivas.
• FAdeA, Fabricaciones Militares y los Astilleros del CINAR podrían explotar y comercializar, en el mercado doméstico y global, las capacidades tecnológicas y productivas ociosas de las Áreas de Material, Grupos Técnicos, Arsenales, Talleres y demás unidades técnicas de las FFAA. En tal caso, deberían abonar horas extras, viáticos, etc., al personal civil y militar de dichas unidades y un canon a las FFAA para amortizar el desgaste de máquinas, instalaciones, etc.
• Las empresas privadas FixView, Redimec, Seabury, Cicaré, Prodismo, División Turbos, Aviodinámica, MBA, Ascentio, DTA, Satellogic, Astilleros BIM, SPI, Proios, Bersa, Mecatrol, Globant, Mercado Libre, entre otras, serían ENED.
• Las ENED y proveedores de SIPE tendrían apoyo de los organismos estatales (INTI, ANAC, DGAMC, etc.) responsables de homologar y certificar SIPE; para lo cual dispondrían de la mayor diligencia administrativa a fin de realizar las pruebas y validaciones internacionales en el menor tiempo posible y tendrían exención arancelaria/tributaria para SIPE destinados a la Defensa.
• El MINDEF, junto a los Ministerios de Producción y de Relaciones Exteriores, coordinarían esfuerzos y presupuesto para promocionar y exportar SIPE.
• Se debería potenciar la articulación entre el Sector Académico (universidades y organismos científico-técnicos); las Empresas (públicas y privadas) y el Estado, para un uso más eficiente y estratégico del Poder de Compra gubernamental. Las contrataciones entre los actores citados precedentemente con la finalidad de desarrollar y/o producir un SIPE estarían exentas de impuestos nacionales.
• Se fomentaría la radicación en Argentina de empresas extranjeras dedicadas a la Defensa, otorgándoles -los primeros diez años desde su inicio de actividad productiva- beneficios patronales e impositivos de hasta un 50% respecto a los previstos para las empresas estatales y privadas de capitales argentinos, cuando su producción implique al menos un 50% de agregado de valor local.
• El Estado, a través de sus Ministerios, Agencias o Empresas, exigiría offsets tecnológicos, industriales y/o comerciales (en ese orden) a las empresas extranjeras contratadas para proveer SIPE a fin de consolidar el dominio de tecnologías sensitivas y procesos industriales en Argentina.
• El Estado, a través de sus Ministerios, Agencias o Empresas, podría constituir joint ventures con empresas argentinas y/o extranjeras y acordar un canon o royaltie por la venta a terceros de SIPE desarrollados y/o producidos en nuestro país; el uso de las capacidades ociosas de dependencias públicas; etc.

Conclusiones

La realidad demuestra que los países que más apoyaron el desarrollo de su Industria de Defensa en forma sostenida son los que poseen mayor autonomía en el autoabastecimiento de sistemas de armas críticos para sus Fuerzas Armadas.

Asimismo, esos países -entre los cuales podemos citar a EE.UU., Inglaterra, Francia, Alemania, Rusia, China, Corea del Sur, Turquía, Israel- entendieron el rol estratégico que debe cumplir el gobierno nacional como “arquitecto” que planifica, orienta y apalanca, a través de una verdadera Política de Estado y su Poder de Compra, el desarrollo tecnológico e industrial, fomentando la participación del sector privado a partir de un adecuado marco jurídico.

A fin de dar una idea de los números en juego, digamos que la tonelada de un auto tiene un valor próximo a 10.000 dólares, en tanto que la tonelada de un avión de combate ronda los U$S 10 millones y la de un satélite 100 millones de dólares. Durante el año 2018, España registró 400 empresas y 55.000 puestos de trabajo en su Industria de Defensa, con una facturación superior a U$S12.000 millones, de los cuales 10.000 correspondieron a exportaciones.

Estos datos permiten demostrar que la base tecnológica e industrial española no sólo creció a partir de la demanda doméstica sino que gracias al apoyo del Estado pudo convertirse gradualmente en el séptimo exportador mundial de armas, generando más puestos de empleo calificados, mayor ingreso de divisas, potenciando las capacidades militares de sus Fuerzas Armadas y la capacidad de influencia internacional de su país a partir de su rol como proveedor de armas.

Es necesario destacar que los desarrollos tecnológicos para las FFAA generalmente tienen aplicaciones duales, civiles y militares, por lo que el apoyo gubernamental a la Industria de Defensa deriva en múltiples externalidades, apalancando otros sectores de la economía, con los beneficios que conlleva.

Con respecto a Argentina, en el año 2004, el Estado decidió apostar al desarrollo tecnológico y productivo nacional para incorporar radares y así controlar nuestro espacio aéreo. De este modo, utilizando estratégicamente el poder de compra del Estado, INVAP comenzó a desarrollar radares de diversos tipos (primarios y secundarios, tridimensionales y meteorológicos, etc.) a partir de un contrato con el MINDEF. Casi quince años más tarde, el pasado mes de mayo, INVAP concretó la primera exportación de radares por casi U$S 50 millones.

Para quien crea que las medidas planteadas en esta propuesta de Ley de Investigación, Desarrollo, Innovación y Producción para la Defensa son utópicas, basta recordar las pautas establecidas en la ley Nº 11.378 de 1926 sobre Renovación de Material Naval; la Ley N° 12.709 de 1941 que creó la Dirección General de Fabricaciones Militares; la Ley Nº 18.875 de 1970 sobre la utilización del Poder de Compra del Estado nacional; la Ley N° 19.831 de 1972 sobre Promoción de la Industria Naval; la Ley N° 27.208 de 2015 sobre Desarrollo de la Industria Satelital; la Ley N° 27.437 de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores; entre otras normas.

Entre las décadas de 1950 y 1970 la Argentina llegó a diseñar y fabricar cohetes y misiles; aviones de combate; tanques y vehículos militares; corbetas, destructores, buques de transporte y desembarco anfibio; sistemas de armas de artillería e infantería; bombas y municiones de todo tipo; logrando una autonomía casi total en materia de autoabastecimiento de armamentos y equipos para la Defensa.

Los vaivenes de la política y el desinterés de la mayoría de los gobiernos, de todos los particos políticos, que se sucedieron en las últimas cuatro décadas prácticamente destruyeron el entramado de empresas e instituciones, públicas y privadas, que tanto dinero, tiempo y esfuerzo costó desarrollar para contar con una Base Industrial de la Defensa Argentina.

Es responsabilidad de los funcionarios políticos, del Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional, fomentar e implementar las medidas necesarias para brindar un horizonte que permita planificar a largo plazo, potenciando la sinergia del trabajo coordinado entre el Estado y el Sector Privado, para que volvamos a desarrollar una Industria de Defensa eficiente, innovadora y competitiva.

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