Hacia una política de defensa para la Argentina del siglo XXI

Parte I – La política de defensa y plexo normativo

A casi treinta años de la sanción de las Leyes de Defensa y de Seguridad Interior resulta pertinente dar lugar a un serio y amplio debate sobre cómo aggiornar y transformar en una verdadera Política de Estado el desarrollo y fortalecimiento del Instrumento Militar de la Nación y su conducción civil, en sintonía con los cambios geopolíticos, socioeconómicos y tecnológicos que sufrió el mundo desde la caída del Muro de Berlín a nuestros días. 

La Política Defensa

Todo Estado que se precie de serio debe planificar e implementar su Política de Defensa Nacional (PDN) a partir de un amplio consenso político, con visión de largo plazo y teniendo en cuenta los siguientes factores: debilidades; amenazas; fortalezas; oportunidades; recursos naturales; espacios geográficos; bienes e infraestructura; seguridad y bienestar de la población; intereses vitales; capacidad de autodeterminación; entre otros.

Al igual que cualquier otra Política de Estado, el abordaje de la Defensa Nacional debe ser multidisciplinario y su enfoque, planeamiento e implementación, tienen que llevarse a cabo sin importar las ideologías de los gobiernos de turno sino priorizando los fundamentos lógicos, técnicos y estratégicos para el desarrollo y prosperidad de la Nación.

Además de ser planificada en forma sistémica e integral, la Política de Defensa debe ser coordinada y articulada sinérgicamente con las demás áreas del Estado nacional, con foco en los lineamientos que rigen el accionar nacional e internacional de la Cancillería; la Agencia Federal de Inteligencia; el Ministerio del Interior; de Seguridad; de Producción; de Transporte; de Ciencia y Tecnología; etc.

Por otro lado, la PDN debe estar en manos de burocracias técnicas conformadas por profesionales -civiles y militares- idóneos en cada temática, por lo que sólo debería quedar a disposición del Poder Ejecutivo la designación de aquellos funcionarios que ocuparán cargos políticos (léase Subsecretarios, Secretarios y Ministro), en tanto que las Direcciones simples, generales y nacionales deberían ser ocupadas sólo especialistas con sólida formación académica y experiencia laboral.

Es preciso tener presente que el Instrumento Militar (IM) es sólo una parte -aunque tal vez la más visible y evidente para el común de la sociedad- del Sistema de Defensa de una Nación. No obstante, la real capacidad de Defensa de un Estado se asienta sobre diversos factores, entre los cuales podemos citar la fortaleza de su economía (PBI, reservas, etc.); su capacidad industrial (desde la obtención de materias primas hasta la manufactura de productos de alto valor agregado); su desarrollo científico-tecnológico, con foco en áreas sensitivas como la Nuclear, Aeroespacial, etc.; su real influencia sobre otras naciones en base a acuerdos bilaterales y multilaterales; el grado de integración armónica de su población en cuanto a la convivencia de distintas razas, credos y pueblos originarios; entre otros factores que hacen al Potencial Nacional para la Defensa.

También es importante que el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y el Congreso de la Nación doten a las Fuerzas Armadas (FFAA) de los recursos humanos, materiales y económico-financieros indispensables para que el Instrumento Militar pueda cumplir con eficacia la misión que le asigna la Constitución Nacional.

En ese sentido, la escasez de medios y la creciente obsolescencia[1] de los Sistemas de Armas (SdA) en dotación de las FFAA, sumado a su cada vez menor nivel de adiestramiento[2] ha llevado a nuestro país a un virtual estado de indefensión, generando un enorme desequilibrio en el ámbito regional, convirtiendo a la Argentina en uno de los países que asigna menor porcentaje de su PBI a la Defensa Nacional, muy por debajo de los mínimos estándares internacionales, incluso tomando como referencia a países vecinos como Brasil y Chile.

Las Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior vigentes datan de la década del ochenta, fueron debatidas y acordadas en un mundo totalmente diferente al actual. En aquella época regía la bipolaridad entre Estados Unidos y la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS); no existía Internet, el comercio electrónico ni las redes sociales; el terrorismo internacional se circunscribía a acciones bélicas aisladas que no daban lugar a imaginar atentados como el del 11 de septiembre del 2001 contra las Torres Gemelas, que provocó la muerte de casi 3.000 personas; etc.

Otros desafíos que no estaba en la mente de los legisladores argentinos en la década de 1980 son la creciente interdependecia y multipolaridad del orden mundial; la economía del conocimiento; la ciberdefensa; la robótica y la inteligencia artificial; el cambio climático y la mayor frecuencia de catástrofes naturales; la reaparición de pandemias globales como la del COVID-19; entre otras variables que hoy sí constituyen, sin lugar a dudas, aspectos a tener en cuenta para la planificación de la Política de Defensa Nacional de cualquier Estado.

Pasaron casi cuatro décadas desde el retorno de la Democracia y la conducción política argentina, de todo el arco ideológico, sigue sin dar el debate serio y profundo que requiere la reestructuración de la Defensa Nacional, su articulación y cooperación con las Fuerzas de Seguridad federales (FFSS); con el sistema científico-tecnológico; las Universidades; la Industria privada; etc.

En un mundo en constante cambio, con elevada incertidumbre y amenazas emergentes de países belicosos o inestables y también de actores no estatales (organizaciones terroristas, grupos económicos, pueblos originarios, etc.), la capacidad de Defensa de un Estado no será suficiente para enfrentar en forma efectiva la multiplicidad de riesgos, por lo cual además de contar con un sólido y potente instrumento militar, los países deben fomentar el establecimiento de alianzas estratégicas bilaterales con grandes potencias y también los acuerdos multilaterales de cooperación y asistencia en materia de desarrollo económico, seguridad, defensa, etc.

En esta línea, la Argentina debe potenciar su nivel de cooperación regional en Latinoamérica, con foco en Brasil, México y Perú como socios estratégicos y con los países limítrofes (Chile, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Brasil nuevamente) a fin de intercambiar información, coordinar despliegues de tropas y medios en áreas de interés común a fin de controlar y vigilar las fronteras terrestres, espacio aéreo y aguas jurisdiccionales.

A nivel global, nuestro país debe intensificar su relación de cooperación con Estados Unidos, China, Rusia, Francia (los cuatro países son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y tienen poder de veto), además de Canadá, España, Italia, Alemania, Turquía, India, Emiratos Árabes Unidos, Israel, Sudáfrica, Corea del Sur, etc.

A grandes rasgos, sería necesario que la Política de Defensa de la República Argentina tenga una mejor planificación y gestión en lo que hace a sus recursos humanos y materiales, la actualización del plexo normativo y de la doctrina militar conjunta, potenciar la articulación interagencial a nivel nacional y la cooperación internacional, una mayor independencia tecnológico-industrial a partir del desarrollo de proveedores locales, el foco en unidades pequeñas en cuanto a cantidad de efectivos pero de alta cualificación técnica y táctica, con elevado poder de fuego, capacidad de operación en todo tiempo con modernos sistemas de comando y control, alta movilidad táctica y estratégica.

Lograr la transformación y consolidación del Sistema de Defensa Nacional implicaría asignar aproximadamente un 1,5% del PBI anual, el cual se debería distribuir en las siguientes proporciones[3]: un 60% destinado a Personal (pago de salarios, viáticos, retiros, asistencia médica, etc.); un 25% a gastos operativos (formación y adiestramiento militar específico, conjunto y combinado) y de funcionamiento (administración, seguridad, servicios básicos, seguros, etc.); y el 15% restante a inversiones en bienes de capital[4] para la adquisición (por compra en el extranjero y/o desarrollo y fabricación nacional), mantenimiento y modernización de los medios e infraestructura.

El plexo normativo de la defensa en Argentina

Nuestro país posee un marco normativo incompleto[5], desactualizado y sesgado en cuanto a lo que es -y lo que debería ser- la Defensa Nacional, su distinción de la Seguridad Interior, en qué y cómo se deben complementar las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad, etc.

Es imprescindible actualizar el alcance y previsiones del plexo normativo de la Defensa, eliminando visiones ideológicas respecto a qué tipo de amenazas afronta hoy (Inglaterra en Malvinas, reclamo anglo-chileno sobre el sector antártico, etc.) y enfrentará en el futuro nuestro país, los escenarios (nacional o internacional), los actores (estatales y no estatales), las dimensiones (terrestre, aérea, marítima, cibernética, espacial, etc.), los intereses vitales y los objetivos estratégicos, la estructura, organización, despliegue, recursos humanos, medios y capacidades militares que deben tener las Fuerzas Armadas.

Por lo expuesto, el Poder Ejecutivo y el Congreso deberían avanzar en el debate, sanción y reglamentación de un nuevo plexo normativo que mejore y complemente al vigente, a saber:

Actualizar la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional: ampliar y perfeccionar sus alcances acorde a las actuales y futuras amenazas (estatales y no estatales) y escenarios (en jurisdicción argentina y en el extranjero), la custodia del espacio aéreo, reglas de empeñamiento que habiliten el derribo de aeronaves tripuladas y no tripuladas, la dimensión espacial y la ciberdefensa; la asignación del 1,5% del PBI para Defensa; el funcionamiento regular del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) con la participación del Presidente de la Nación, sus Ministros, el Jefe del Estado Mayor Conjunto (EMCO), los Jefes de las FFAA y FFSS, Agencia Federal de Inteligencia (AFI), etc., con reuniones semestrales; el Ciclo de Planeamiento Militar por Capacidades con la elaboración y aprobación en tiempo de cada documento; etc.

Actualizar la Ley N° 24.492 de Seguridad Interior: permitiendo una mayor integración de las FFAA con las Fuerzas de Seguridad federales en materia de control de fronteras; ríos, litoral y zona económica exclusiva; la custodia de objetivos vitales (centrales nucleares, represas, etc.); el terrorismo; la dinámica de los pueblos originarios; la respuesta ante emergencias; etc.

Actualizar la Ley N° 19.101 del Personal Militar: establecería los estándares mínimos de selección, reclutamiento, formación y ascenso del personal de las FFAA; que los ascensos del Personal Superior que requieren aprobación del Senado y los traslados generales a los diversos destinos se haga durante el tercer trimestre de cada año a fin de dar previsibilidad y tener tiempo para buscar vivienda, matrícula escolar de los hijos, etc., para la familia militar; fijaría las condiciones psicofísicas, médicas, académicas y técnico-militares para cada jerarquía, escalafón y rol operativo; para ocupar puestos de alta conducción a nivel específico, conjunto y combinado; la mejora y blanqueo total de los salarios; una cobertura médica integral de alta calidad para todos los miembros de la familia militar, en el país y fuera de éste; el acceso a viviendas fiscales o compensaciones para un alquiler digno donde preste funciones; posibilidad de contratar profesionales civiles (pilotos, médicos, ingenieros, etc.); otorgar pensiones por incapacidad parcial/total y fallecimiento en acto del servicio que sean dignas; contrainteligencia y controles toxicológicos; homenaje y asistencia a Veteranos de Malvinas y caídos en servicio; etc.

Actualizar la Ley N° 24.492 del Servicio Militar Voluntario: reformular las condiciones de selección, capacitación, permanencia, baja/retiro y reinserción en la sociedad civil; ampliar el horizonte de desarrollo profesional y de continuidad en la carrera militar con opción de ser Oficial o Suboficial para aquellos Voluntarios con suficiente aptitud; establecer la condición de Reserva Militar al efectivizar la baja del personal; etc.

Actualizar la Ley N°26.394 de Reforma del Código de Justicia Militar y Régimen Disciplinario de las FFAA: es preciso establecer un sistema disciplinario y de Justicia castrense que permita ejercer la debida conducción del personal militar (con foco no en la rutina de guarnición sino también teniendo presente las condiciones que implica una situación de crisis y/o de guerra), evitando distorsiones y excesos, pero priorizando la verticalidad, el respeto y subordinación a la autoridad, el cumplimiento del deber, la ética y moral del personal.

Sancionar una Ley de Reservas Militares: crea un sistema federal de selección, formación, adiestramiento y equipamiento de reservistas, con foco en la incorporación voluntaria para cubrir roles de combate, apoyo, oficios, profesionales en ciberdefensa, robótica, inteligencia artificial, programadores, telecomunicaciones, ingenieros, médicos, pilotos, etc. El personal que integre las Reservas percibirá una remuneración y beneficios (impositivos, licencia con goce de sueldo en su empleo, descuento en Universidades, créditos blandos, etc.). Las Reservas deberían tener una etapa inicial de formación de dos a tres meses y, en adelante, cumplir uno a dos meses al año (subdivididos en etapas quincenales) de adiestramiento para mantener la habilitación según sus respectivas categorías de instrucción, adiestramiento y alistamiento para el combate, a saber: Nivel 1, máxima aptitud psicofísica; Nivel 2, intermedio; y Nivel 3 última en ser llamada (personal de mayor edad y/o con menor preparación para cubrir roles de combate en primera línea).

Sancionar una Ley de Movilización Nacional para la Defensa: permitiría orientar los esfuerzos del Estado para desarrollar el potencial industrial, financiero, científico-tecnológico, etc., y mantener actualizado el inventario de la logística de bienes e insumos esenciales para las FFAA (armas, municiones, etc.) y la población en general (alimentos, agua, etc.), el transporte multimodal (trenes, aviones, buques, etc.) y su infraestructura (puertos, canales, aeropuertos, rutas  y vías, prever su uso militar como sucedió con los Aeródromos patagónicos en la guerra de Malvinas).

Sancionar una Ley de Producción para Defensa y Seguridad (complementaria de la Ley N° 27.565 que creó el Fondo Nacional de la Defensa – FONDEF): serviría para consolidar los requerimientos de abastecimiento de insumos y bienes para las FFAA, las Fuerzas de Seguridad federales (FFSS) y las Policías Provinciales. A través de un plan conjunto y mediante programas y proyectos de Investigación, Desarrollo y Producción nacional y/o a través de acuerdos de transferencia tecnológica y cofabricación bajo licencia, priorizando la participación de las empresas públicas (Fabricaciones Militares, FAdeA, INVAP, etc.) y privadas argentinas, Universidades y otros organismos nacionales (CONAE, CNEA, INTI, etc.). Crearía incentivos y la participación del Estado nacional en las “Empresas Estratégicas para la Defensa” (EDEF) y las que elaboren, procesen o fabriquen materias primas, insumos, servicios, equipos o sistemas de armas considerados “Producto Estratégico para la Defensa” (PEF). Favorecerá las exportaciones con financiación de bancos argentinos; acuerdos de cooperación Estado-Estado; etc.

Sancionar una Ley de Reglas de Empeñamiento de las FFAA en tiempos de Paz: establecería las condiciones, variables y proporcionalidad que debe observar el personal militar para empeñarse (abrir fuego) contra aeronaves sin plan de vuelo; buques que operen ilegalmente en aguas jurisdiccionales argentinas; personas y vehículos que ingresen por modo terrestre; las tareas de detección, prevención y respuesta ante ciberataques; etc.

Sancionar una Ley de Inteligencia Militar: para aggionar el ciclo de obtención, procesamiento y diseminación de información a través de una completa reforma, modernización y potenciación del Sistema de Inteligencia Militar (SIM), tanto en lo que hace a la obtención de Inteligencia Estratégica Militar (IEM) como así también en lo que hace al procesamiento de Inteligencia Táctica Militar (ITM) obtenida por los Elementos de menor nivel. Mediante esta ley se elevará a rango de Subsecretaría la actual Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM). Se debe perfeccionar la selección y formación del personal militar y civil del SIMA, con dominio de idiomas y alta capacidad analítica; mejorar el trabajo específico y conjunto en los medios, despliegue, capacidades y líderes de las FFAA de países de interés; potenciar el rol de las Agregadurías Militares incrementando sus funciones y despliegue geográfico; la relación con empresarios (con foco en aquellos relacionados a compañías de Defensa), periodistas y formadores de opinión (deportistas, actores, pensadores, etc.) nacionales y de otros países; análisis de imágenes, redes sociales; la capacidad de proteger, atacar, interceptar, encriptar y desencriptar telecomunicaciones y bases de datos; acción psicológica; etc. Se incrementará la obtención de IME e ITM a través de medios cibernéticos.

Actualizar la Ley N° 27.126 de Inteligencia Nacional – Agencia Federal de Inteligencia (AFI): sería necesario reestructurar y potenciar la organización, recursos humanos, medios y presupuesto de la AFI, dotarla de capacidades técnicas para inteligencia humana, electrónica, de señales, financiera, etc. Los agentes de la AFI deben tener un marcado perfil psicotécnico que los haga idóneos para las tareas de analista, actividades encubiertas, dominio de idiomas, informática, etc. El Sistema de Inteligencia Argentino (SIA), coordinado y supervisado por la AFI, contaría con el aporte sinérgico de cuatro Subsistemas, a saber: Subsistema de Inteligencia Militar (SIM) bajo la órbita del Ministerio de Defensa (MINDEF); Subsistema de Inteligencia Criminal (SIC) dependiente del Ministerio de Seguridad de la Nación (MINSEG); Subsistema de Inteligencia Exterior (SIE) a cargo de la Cancillería; y Subsistema de Inteligencia Nacional (SIN) de la AFI.

Sancionar una Ley de Autorización para Comisiones, Asistencia en Emergencias, Ejercicios y Operativos Internacionales: habilitaría al Poder Ejecutivo a disponer el ingreso/egreso de personal y medios de las FFAA nacionales y extranjeras para cumplir misiones de paz aprobadas por la ONU, actividades de formación académica, intercambios profesionales, movimientos de personal militar destinado a cumplir misiones en representaciones diplomáticas, la participación en ejercitaciones combinadas y tareas de apoyo humanitario/respuesta a emergencias antrópicas y/o naturales (incendios, inundaciones, accidentes radiológicos, etc.).

[1]La mayor parte de los sistemas de armas de las FFAA argentinas tienen más de cuatro décadas en servicio; muchos no han recibido ningún tipo de modernización, por lo cual presentan una menor disponibilidad operativa, estando al límite de finalizar su ciclo de vida útil, están desfasados tecnológicamente siendo obsoletos para el combate moderno y, en algunos casos, hasta resultan peligrosos para sus operadores/tripulantes dado su elevado grado de desgaste.

[2]El adiestramiento operacional  de las FFAA argentinas se ha reducido en más de un 70% en las últimas cuatro décadas, lo cual se aprecia al comparar la cantidad de horas de vuelo anuales de la Fuerza Aérea, los días de navegación de la Armada y los días de campaña en el terreno del Ejército en los años 1979 y 2019.

[3]La asignación del 1,5% del PBI y su distribución aquí propuesta debe incluirse en la actualización de la Ley de Defensa Nacional.

[4]La reciente sanción de la Ley N° 27.565, creó el “Fondo de la Defensa Nacional” (FONDEF), a través del cual se estipula una asignación anual específica que será del 0,5% en 2021, 0,65 en 2022 y, desde 2023 en adelante el 0,8% de los ingresos corrientes de la Administración Pública Nacional para el reequipamiento de las Fuerzas Armadas, con foco en el desarrollo y fabricación nacional de insumos, equipos y sistemas de armas

[5]Se carece de Leyes que contemplen las Reservas, Movilización, Inversión, Investigación y Producción para la Defensa, etc.

Las opiniones y conclusiones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente reflejan la posición de Zona Militar.

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