Invertir en Defensa: Comprar (bien) y Usar (mejor) los Medios

La constante reducción presupuestaria que vienen padeciendo las Fuerzas Armadas (FFAA) argentinas en las últimas décadas las ha llevado a un nivel de degradación logística y de escaso adiestramiento que no reconoce antecedentes en la historia de nuestro país.

A la carencia de ciertos Sistemas de Armas (SdA) esenciales para contar con capacidades militares creíbles (aviones de caza y transporte estratégico, submarinos, misiles, etc.), se suma la creciente obsolescencia tecnológica de la mayoría de los SdA en dotación (con más de 40 años en servicio), situación que se agrava por la menor disponibilidad de fondos para funcionamiento de las FFAA.

La reducción presupuestaria incide negativamente en la instrucción y adiestramiento de los Oficiales, Suboficiales y Soldados Voluntarios, tanto a nivel Específico (entre unidades de una misma Fuerza), Conjunto (con Unidades de otras FFAA nacionales) y Combinado (con Unidades extranjeras), ya sea en ejercicios o en operaciones reales como Cascos Azules.

Obviamente, la falta de recursos dificulta, y en ciertos casos directamente impide, el cumplimiento de las misiones esenciales de las FFAA en sus respectivas áreas de responsabilidad, a saber: la Fuerza Aérea Argentina (FAA) carece de cazas supersónicos y tiene pocos radares primarios para la vigilancia y control del aeroespacio, por lo cual no puede detectar e interdictar gran cantidad de Tránsitos Aéreos Irregulares (vuelos no autorizados a través de los cuales penetra el Narcotráfico y Contrabando); la Armada de la República Argentina (ARA) no logra la custodia del extenso litoral (más de 5.000 Km de costas) porque apenas puede realizar unas pocas patrullas aéreas (aviones P-3B “Orión”) y navales al año, lo cual facilita la depredación de cardúmenes y la fuga de divisas por pesca ilegal en la Zona Económica Exclusiva (se estima que anualmente se pierden mil millones de dólares); y el Ejército Argentino (EA) no cuenta con sensores (drones, radares, etc.) ni vehículos para realizar maniobras y despliegues regulares en la zona de fronteras terrestres, lo cual facilita la falta de control migratorio y el auge de actividades criminales organizadas (contrabando, narcotráfico, etc.), principalmente en las provincias del noroeste y noreste argentino.

Con respecto al adiestramiento de las FFAA, según la doctrina militar argentina, cada una de las Fuerzas utiliza diversos Parámetros de Adiestramiento (PA), a saber: la FAA emplea como indicador las horas de vuelo (efectivamente voladas) por año; el Ejército Argentino (EA) la cantidad anual de días de campaña en el terreno; y la Armada Argentina los días de navegación por año.

A su vez, cada uno de estos Parámetros de Adiestramiento específico contempla tres niveles: Mínimo (por debajo del mismo no se logra eficacia); Aceptable (se alcanzan destrezas y saberes para lograr eficacia pero no eficiencia); y Deseable (las habilidades y conocimientos en técnicas y tácticas permiten cumplir la misión de forma eficiente).

Teniendo en cuenta lo citado precedentemente, el Ejército considera 67 días de campaña por año para que cada Unidad alcance el nivel Mínimo de Adiestramiento; 115 días para un nivel Aceptable y 207 días para alcanzar el nivel Deseable de preparación para combate. Sin embargo, durante el año 2019, en promedio, las Unidades del EA apenas completaron 16 días en el terreno, menos de la cuarta parte de lo que exige llegar al nivel Mínimo de adiestramiento de su personal.

En el caso de la Armada, el nivel Mínimo de adiestramiento se lograría con 55 días de navegación por año por buque; 69 días para alcanzar un nivel Aceptable y 86 días para el nivel Deseable. Lamentablemente, en las últimas décadas, el escaso presupuesto no permitió ni siquiera llegar a la mitad de días de navegación que exige el nivel Mínimo de adiestramiento, factor que seguramente tuvo incidencia en diversos incidentes y accidentes fatales, como lo fue la implosión del Submarino ARA “San Juan” a fines del año 2017[1], en el cual fallecieron sus 44 tripulantes.

Por su parte, la Fuerza Aérea Argentina pasó de volar un promedio de 105.000 horas anuales entre los años 1983-1990; unas 46.000 horas por año voladas en el período 1991-2001; unas 38.000 horas de vuelo entre 2002 y 2009; y, desde 2010 a la fecha, el promedio anual es de 26.000 horas voladas entre todos los Sistemas de Armas en dotación de la FAA (incluye los helicópteros y aviones de instrucción, ataque y transporte).

Con respecto a los medios y la gestión logística, la falta de planificación a largo plazo (10 a 20 años vista) que caracteriza a la Política de Defensa desde el retorno de la democracia tornó insuficientes, altamente costosas, burocráticas (idas y vueltas incluso dentro de una misma administración) y dilatadas en el tiempo, a la mayoría de las pocas iniciativas en materia de proyectos de investigación, desarrollo y producción bélica nacional (el IA-63 “Pampa” es un claro ejemplo[2]) o, simplemente, de contrataciones a proveedores extranjeros para satisfacer la demanda de insumos y medios que no se producen en Argentina[3].

Ante la carencia de un instrumento legal que asegure la disponibilidad de presupuesto para encarar proyectos plurianuales que -por su complejidad tecnológica y alto costo (aviones caza, submarinos, etc.)- normalmente implican un horizonte de cinco a diez años como mínimo, el Ministerio de Defensa (MINDEF) ha malgastado los pocos recursos asignados a la compra, operación, mantenimiento y modernización de los sistemas de armas que emplean las FFAA.

Al escaso presupuesto debemos añadir el complejo y burocrático marco normativo que regula la gestión presupuestaria de la Administración Pública Nacional, la cual, tanto para el caso de la Defensa como de la Seguridad Interior, debiera tener una legislación mucho más ágil (sin por ello perder transparencia) que permita hacer un uso más eficiente de los fondos asignados a las FFAA y a las Fuerzas de Seguridad (FFSS) federales.

Una manera de resolver esta problemática administrativa sería crear sendas Agencias Logísticas en el ámbito del MINDEF y del Ministerio de Seguridad de la Nación (MINSEG) con una legislación flexible, y que ambas reparticiones tuvieran una coordinación permanente y sinérgica, a fin de maximizar la consolidación de requerimientos sobre los diversos sistemas de armas, sensores, equipos, insumos, servicios, etc., que requieran tanto por las FFAA como las FFSS.

Una gestión coordinada entre el MINDEF y el MINSEG redundaría en la generación de economías de escala, la reducción de la carga burocrático-administrativa para concretar las adquisiciones, la homogeneización y estandarización de los medios de aplicación dual (civil y militar), además de facilitar la gestión logística (repuestos, mantenimiento, etc.), la instrucción y adiestramiento del personal de las FFAA y FFSS.

Otro aspecto relevante para la gestión eficiente de las inversiones en Defensa y Seguridad sería el positivo impacto que provocaría, en las empresas públicas y privadas nacionales, el cumplimiento de la Ley N° 27.437/2018 de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores y la promulgación del proyecto de Ley de creación del Fondo Nacional para la Defensa (FONDEF), que ya cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados.

Refiriéndonos estrictamente a lo que han sido las últimas inversiones en sistemas de armas para la Defensa, es preciso hacer algunas consideraciones que permitirán comprender por qué se gasta mal, haciendo que no sólo sea ineficiente sino también, en muchos casos, ineficaz, la asignación de recursos para la compra, mantenimiento, modernización o producción de medios para las FFAA.

En los siguientes ejemplos el lector podrá apreciar conceptos económico-financieros (costos, amortización, etc.), técnico-operativos (satisface o no el requerimiento militar) y funcionales (si son oportunos, si están en servicio, etc.) que evidencian la ineficiencia sistémica en la gestión de las inversiones y el funcionamiento de las FFAA.

El avión IA-63 “Pampa” comenzó a fabricarse en serie hace 36 años y, dada la falta de una continuidad en los planes originales, al día de hoy digamos que se ha producido menos de un avión por año, lo cual nos habla a las claras de la pésima planificación y gestión del MINDEF en cuanto a propiciar una amortización del costo de Investigación, Desarrollo y Homologación que demandó este avión para nuestro país, ya que no sólo no se dotó al cliente doméstico (la FAA) de la cantidad prevista sino que, encima, no se logró equipar con el mismo a la Aviación Naval Argentina[4] ni exportar ni una sola unidad pese a su excelente performance y bajo costo de operación.

La FAA aspira a dotarse de una flota de 40 aviones de entrenamiento avanzado y ataque ligero IA-63 “Pampa” para formar a sus pilotos de Caza y Ataque y realizar tareas de control aeroespacial, con foco en las fronteras del Noroeste (NOA) y Noreste Argentino (NEA), que es donde se concentran los Tránsitos Aéreos Irregulares (TAI) empleados por el narcotráfico y contrabando.

La carencia de una política estatal que fomente la Producción para la Defensa, la escasa o nula articulación interagencial para que se logren economías de escala a nivel nacional (el IA-63 satisface los requerimientos de la FAA y Armada), la falta de un Banco estatal que permitiera a la entonces FMA (hoy Fábrica Argentina de Aviones – FAdeA) ofrecer condiciones financieras y crediticias similares a las que otras compañías internacionales[5] sí brindan para hacer más atractivos sus productos y así abrirse nuevos mercados, el no completar ni entender los proyectos industriales para la Defensa, incluso restando inversiones mínimas (el “Pampa” vuela desde 1984 pero aún no dispone de simulador de vuelo ni de manuales en inglés en caso que se exporte), etc.

Otro ejemplo, esta vez relacionado al escaso uso operativo de un sistema de armas, se aprecia en los aviones de transporte FOKKER F-27, incorporados a la FAA a fines de la década de 1960.

Tras casi 50 años en servicio, los F-27 de la FAA acumularon apenas unas 15 a 20.000 horas de vuelo en promedio, lo cual representa entre una tercera parte de lo que volaron los mismos aviones de otras Fuerzas Armadas extranjeras. Misma situación se da con los “Super Etendard” (SUE) de la Armada Argentina, aeronaves de combate incorporadas en 1982 y que volaron prácticamente la cuarta parte de sus contrapartes de la Marina francesa.

Ambos sistemas de armas (F-27 y SUE) fueron desaprovechados desde el punto de vista operativo y resultaron costosos en relación a su amortización si analizamos la inversión que demandaron en mantenimiento[6], calificación de pilotos y mecánicos y la cantidad de horas que volaron.

Respecto a las injerencias del MINDEF y sus consecuencias negativas para las FFAA en materia de adquisición de medios se puede citar la compra -a través de la Fábrica Argentina de Aviones- de diez entrenadores GROB G-120TP para la formación de los Aviadores Militares. Se trata de una aeronave con certificación civil (este aspecto, por sí solo, debió alertar a los funcionarios políticos), que no cumple los requerimientos operativos de la FAA (no permite hacer tiro por ejemplo) y que, ya que equivocadamente se decidió su compra, la misma debió destinarse a la FAA en vez de a FAdeA para que luego esta empresa le cobre a la Fuerza Aérea por el alquiler de horas de vuelo, convirtiendo a la FAA en un cliente cautivo (por orden del MINDEF), que debe abonar por un servicio claramente ineficiente (por su alto costo) e ineficaz (no permite formar pilotos de combate) para la formación integral de los futuros pilotos de las FFAA[7]. 

La compra de los GROB por parte de FAdeA se hizo como un parche coyuntural, de menor costo que la inversión que representaba el requerimiento original de la FAA para modernizar[8] sus EMB-312 “Tucano” y/o incorporar[9] los BEECHCRAFT T-6C “Texan II”.

Es preciso tener en cuenta que no se trata únicamente de incorporar sistemas de armas que satisfagan estrictamente un requerimiento operativo de las FFAA, también deben analizarse otras variables como capacidad de sostenimiento logístico, costo operativo, transferencia de tecnología, posibilidad de fabricarlo en el país, cantidad mínima a incorporar, etc.

La cantidad de unidades que se adquieran o decida producir de un determinado SdA es muy relevante porque puede tornar antieconómica y antifuncional una incorporación. Veamos un ejemplo para entender mejor este concepto.

Actualmente la FAA está encaminada a adquirir un único ejemplar de Boeing 737-700 para reforzar su capacidad de transporte estratégico. Sin embargo, la incorporación de un nuevo modelo de avión, no importa si se compra uno o diez, exige disponer de pilotos, mecánicos y personal técnico habilitado, además de manuales, herramientas, utillajes, hangares, etc.

Por lo expuesto, queda claro que mientras más aviones se adquieran de un mismo modelo mejor será la amortización de la inversión realizada, no sólo en términos de costos sino también en términos funcionales y operativos, ya que el gasto en manuales, simulador, herramental, etc., se hace una sola vez pero sirve para todas las unidades y se amortiza evitando o reduciendo al mínimo la tercerización del mantenimiento a lo largo de muchos años.

Es de esperar que la FAA convenza a las autoridades del MINDEF sobre la necesidad de comprar un mínimo de cuatro a seis ejemplares del B-737 para potenciar su capacidad de transporte, además de incorporar otros modelos como el AIRBUS C-295 y A-330 para cubrir los requerimientos operativos de esta Fuerza desde que se desprogramaron los F-27 y B-707 respectivamente.

Resulta antieconómico utilizar los C-130 “Hércules” (avión cuatrimotor ideal para el transporte de cargas de hasta 20 toneladas) para evacuaciones sanitarias de una sola persona o acompañar a los helicópteros MI-171 en su cruce desde Ushuaia a Marambio, tareas para las cuales sería mucho más idóneo el C-295. Del mismo modo, de haber tenido aviones como el B-737 en proceso de compra, la FAA podría haber repatriado el doble de ciudadanos argentinos varados en Perú en la mitad de tiempo y a la mitad del costo que implicó el uso de los C-130.

El MINDEF tiene la responsabilidad de decidir en qué y cómo se invierten los escasos recursos destinados a la Defensa Nacional. No sólo debe encargarse de asignar -en tiempo y cantidad- los fondos para adquirir los sistemas de armas que requieren las tres FFAA sino que también debe velar porque se haga el uso más eficiente de esos medios a lo largo de toda su vida útil.

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[1] Desde la tragedia del ARA “San Juan” la Armada Argentina carece de unidades submarinas en servicio, lo cual dificulta seriamente la generación de habilidades tácticas y técnicas, las prácticas y la transmisión de conocimientos que sólo se obtienen mediante la acumulación de experiencias operativas navegando en inmersión y en superficie. Actualmente,  unos pocos Oficiales y Suboficiales argentinos realizan su capacitación en submarinos de la Marina de Guerra del Perú como medida provisoria hasta tanto se disponga, nuevamente, de submarinos propios en servicio.

[2] A fines de la década de 1970, la FAA requirió a la entonces Fábrica Militar de Aviones (actual Fábrica Argentina de Aviones – FAdeA) el diseño y fabricación de 64 entrenadores  IA-63 “Pampa”. El primer prototipo voló en 1984 y, tras 36 años de comenzar su producción en serie, se han construido unas 25 unidades, todas para la FAA (ninguna se exportó).

[3] Muchas veces los funcionarios políticos de turno priorizaron adquirir productos extranjeros (normalmente más caros que los nacionales) por el sólo hecho de recibirlos durante su propia gestión, en detrimento de las empresas públicas (FAdeA, FM, INVAP, TANDANOR, etc.) y privadas (SEABURY, FIXVIEW, REDIMEC, etc.) que podrían haber fabricado en nuestro país las mismas municiones, chalecos antibala, radares de muy corto alcance, cámaras giroestabilizadas, equipamiento de ciberdefensa, lanchas y patrulleros oceánicos, etc., que se importaron por falta de previsión.

[4] En las últimas dos décadas la Armada Argentina explicitó al MINDEF, en reiteradas oportunidades, su interés por adquirir entre seis y doce unidades del IA-63 “Pampa”.

[5] A modo de ejemplo podemos citar el caso de la Empresa Brasilera de Aeronáutica (EMBRAER), que desde un primer momento no sólo encaró la producción de aeronaves civiles y militares para asegurar su sustentabilidad sino que también contaba con el apoyo del Gobierno brasileño a través de su influyente Cancillería para fomentar las exportaciones y del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) para ofrecer a sus potenciales clientes excelentes condiciones financieras.

[6]  Dada la creciente obsolescencia tecnológica a medida que pasan los años sin actualizar los sistemas de armas, su mantenimiento se encarece y dificulta porque se discontinúan líneas de producción, se agotan repuestos, se incrementan las exigencias a nivel operativo y ambiental (consumo, emisiones de gases y ruidos, etc.). Asimismo, las aeronaves deben ser sometidas, periódicamente, a inspecciones técnicas y algunos componentes deben ser sustituidos por tiempo o uso, lo que suceda primero (por ejemplo, los cartuchos pirotécnicos de los asientos eyectables).

[7] Los GROB son -patrimonialmente- de FAdeA pero se utilizan para el dictado del Curso Básico Conjunto de Aviador Militar (CBCAM), del cual egresan los futuros pilotos de ala fija de las tres Fuerzas Armadas argentinas.

[8] Este año el MINDEF aprobó el proyecto para comenzar la modernización de doce aviones “Tucano” y homologar los pods de ametralladoras diseñados por la FAA para artillar a estas aeronaves y los “Pampa”.

[9] Si bien se concretó la adquisición del Sistema de Armas T-6C “Texan”, el requerimiento de la FAA preveía incorporar 24 aviones de este modelo y, por falta de recursos, finalmente el MINDEF asignó fondos sólo para adquirir la mitad.